방송개혁연속토론회⑤

지역방송 발전방안

모색을 위한 토론회

□ 일 시 : 2004년 8월 13일(금) 오후 2시-5시

□ 장 소 : 안국동 철학까페 느티나무

□ 주 최 : (사)민주언론운동시민연합

□ 후 원 : 방송위원회

(사)민주언론운동시민연합

지역방송 발전방안

모색을 위한 토론회

□ 일 시 : 2004년 8월 13일(금) 오후 2시-5시

□ 장 소 : 안국동 철학까페 느티나무

□ 주 최 : (사)민주언론운동시민연합

□ 후 원 : 방송위원회

□ 사 회 : 임동욱 (광주대 신문방송학과 교수)

□ 발 제

- 지역방송의 지역성 구현을 위한 법․제도 개선방안

: 정상윤 (지역언론학연합회 회장, 경남대 정치언론학부 교수)

□ 토 론

- 우희창(대전충남민언련 사무국장)

- 이상헌(지역방송협의회 의장)

- 신태섭(동의대 언론광고학부 교수, 민언련 정책위원장)

- 조하룡(KBS 조직관리팀 부장)

주최 : (사)민주언론운동시민연합

발 제

지역방송의 지역성 구현을 위한 법․제도 개선방안

정상윤(한국지역언론학연합회 회장, 경남대 교수)

“… 지역은 뉴스의 사각지대에 놓여 있다. 지역에서 일어난 일은 웬만해선 전 국민에게 알려지지 않는다. 큰 사고가 터져야 반짝 조명이나마 받을 수 있다. 최근 지역에 사는 사람들은 관심 밖의 일인 서울시 교통체계 개편과 지하철 파업 뉴스를 대단히 심각한 사태인 양 지켜보아야 했다. 서울에 살지 않아도 서울 시내의 교통상황은 한눈에 파악된다. 어쩌다 지역소식 하나가 전국 전파를 타게 되면 이를 로컬 시간대에 반복 시청해야 하는 정보과잉을 서울시민들은 이해할 수 있을까. 이쯤 되면 서울과 다른 지역은 잘못된 선택으로 각인된다. …”

김재영, [미디어비평] 다름과 틀림의 슬픈 전이.  경향신문, 2004. 7. 28.

“…그럼에도 불구하고 지역 주민들의 불만은 수그러들 기미가 보이지 않는다. 왜냐하면 채널이 늘어나도 보고 싶은 프로그램을 제 때 마음껏 보지 못하기 때문이다. 그 이유는 중앙 지상파의 재전송 여부와 결부되어 있다. 유명 연예인들로 넘실대는 오락 프로그램 대신 지역 주민들은 지역문화 창달이라는 거창한 목표에 걸맞지 않은 조잡한 오락 프로그램을ꡐ의무적으로ꡑ보아야 한다. 뿐만 아니다. 자신의 생활과 전혀 상관없는 서울의 시내버스 노선 조정과 지하철 파업 소식을 주요 뉴스로 접해야 한다. 세계화를 표방하는 이 시대에 국제뉴스는 볼 기회조차 없다. 그 시간대는 지역뉴스 시간으로 채워지기 때문이다. …”

이상기, [미디어 칼럼] 채널은 넘치는데 볼만한 프로 부족…지역방송 무용？,

국민일보, 2004. 7. 27.

Ⅰ. 서론

우리나라의 지역방송은 한동안 지상파 방송의 절대적 영향력 우위를 바탕으로 안정적인 성장을 누려왔다. 하지만 이미 케이블TV, 위성방송 등 다채널 유료방송이 확대되면서 국내 방송시장은 무한 경쟁의 시대에 돌입하였으며, 동시에 디지털 기술 발전으로 인해 방송통신 융합이 구체화되는 등 거대한 변화의 물결을 맞고 있다.

또한 국내 지역방송은 그간 중앙집중적인 사회구조적 한계를 극복하지 못한 채 IMF의 심각한 위기 속에서 혹독한 시련을 겪었으며, 다매체 다채널의 경쟁으로 인하여 새로운 매체와 채널들에게 광고시장을 잠식당하고 있어 지역방송의 입지가 점차 약화되고 있는 실정이다. 더구나 디지털방송 전환과 HDTV 제작 등 막대한 투자와 다양한 컨텐츠 확보를 위한 인적, 물적 부담이 증가하고 있어 국내 지역방송은 위기에 직면하고 있다고 해도 과언이 아닐 것이다.

뿐만 아니라 지역방송에 대한 사회적 인식 역시 상당히 취약한 편이다. 주지하다시피 참여정부는 주요 국정 아젠다 중 하나로 ‘지방분권과 국가 균형발전’을 선정하여 정부의 핵심 정책과제로 추진하고 있다. 이를 효율적으로 실현하기 위해서도 지역방송이 활성화되는 것은 매우 중요하다. 그러나 아직까지 한국사회에서 지역방송이 지역사회에 미치는 사회적 영향력은 지극히 미미하다.

이러한 지역방송의 문제는 단순히 ‘지역’만의 문제가 아니며, 지역방송 문제의 근본적 해결은 결국 한국방송 전체의 재편성과 밀접하게 관련되어 있어 총체적 변화와 대응방안 마련이 절대적으로 필요하다. 따라서 국내 방송 발전은 물론 대외 방송시장에서의 경쟁력을 갖추기 위해서도 중앙과 지역방송과의 동반 발전이 이루어져야 한다.

그러나 다른 한편으로 지역방송도 과거의 보호테두리에서 과감히 벗어나 디지털 다채널 시대 경쟁채널로서의 역할이 요구되고 있으며, 이를 위해 지역방송사의 변화가 뒤따라야 한다. 지역방송은 지역 시청자의 다양한 목소리를 전달하며, 지역문화의 창달에 기여하고, 지역사회의 정체성 확립에 기여해야 한다.

그렇다면 지역방송이 지역사회의 커뮤니케이션 기구로서 발전하기 위한 방안은 무엇인가? 이와 관련하여 가장 중요한 것은 ‘지역성’이라고 하는 정체성을 확립하는 것이라고 할 수 있다.

디지털 기술의 지속적 발전 및 방송․통신 융합 시대의 도래에도 불구하고 지상파방송의 공익성과 공공성, 공정성의 가치는 더욱 강조되어야 한다. 공익성의 가치는 ‘다양성’(diversity). ‘지역성’(localism), 그리고 ‘보편적 접근’(universal access) 등의 하위 개념과 가치를 통해 더욱 구체적으로 구현되어야 한다. 그 중에서도 ‘지역성’은 단순한 지역주의가 아니라 진정한 지방분권 확대 및 지역의 문화적 정체성 확립을 위해 더욱더 강조되어야 하는 가치라고 할 수 있다. 이러한 점에서 공영방송의 제자리 찾기와 함께 지역방송의 활성화를 통한 지상파 방송의 구조 개혁은 방송 개혁의 핵심이라 할 수 있다(강대인, 2003).

본 논문에서는 이러한 전제 아래 지역방송이 지역성을 구현하기 위한 법․제도적 개선 방안에 관해 논의해 보고자 한다. 이를 위해 Ⅱ장에서는 지역방송의 중요성을 살펴보고 Ⅲ장에서 우리나라 지역방송 정책의 문제점을 논의한 후 Ⅳ장에서 지역방송의 지역성 구현을 위한 법․제도적 개선방안을 제시하도록 하겠다.

Ⅱ. 지역방송의 중요성

지방자치제는 민주적 자기결정성의 원리에 입각한 시민자치를 의미한다. 한편 시민의 자기결정성의 원리가 잘 작동하도록 하는 것이 시민 언론의 역할이자 방송의 개혁이라 할 수 있다. 즉 지방자치제도의 성공적인 정착과 지역사회의 독자적인 발전을 위해서 지역방송의 역할은 매우 중요하다. 지역방송은 지역사회가 당면하고 있는 제반 문제가 무엇인지를 밝혀 주고 해결방안을 모색해 주어야 한다. 특히 지역사회의 발전방향과 다양한 문제점들을 민주적으로 해결하기 위해 논의할 토론의 장을 마련하고 바람직한 지역여론을 형성해 나가는 일은 무엇보다도 중요하다. 이처럼 지역방송은 지역사회에서 없어서는 안될 중요한 커뮤니케이션 기구인 것이다.

이처럼 지역사회에 지역방송이 존재한다는 것, 지역방송이 부족하지만 나름대로의 역할을 수행하고 있다는 것은 지방자치, 또는 지역사회 발전이라는 측면에서 볼 때 매우 중요한 의미를 지닌다. 모든 것이 중앙 집권화 되어 있고, 지역사회보다는 서울이 더 중요한 것으로 인식되고 있는 상황에서 지역방송은 ‘지역’의 의미와 중요성을 주민들에게 부각시킬 수 있는 중요한 커뮤니케이션 기구이기 때문이다.

지방자치제의 정착은 지역방송의 발전을 위한 필요조건이 되며, 또한 지역방송의 활성화 없이는 지방자치 및 지역사회 발전이 이루어지기 힘들다. 지방자치는 지역 실정에 맞는 행정을 펼칠 수 있고 지역사회 구성원들의 자발적인 참여과정을 형성할 수 있다는 것이 장점이다. 이러한 의미에서 지방자치의 기본 이념은 민주주의와 지방분권주의로 요약할 수 있다.

그러나 우리나라의 경우 1960년대 이후 중앙집권적인 권력구조에 의해 시행된 중앙 중심적인, 그러면서 특정지역 편중적인 개발정책이 이루어졌다. 한마디로 지난 10년간의 지방자치제는 형식적인 지방분권에는 기여했으나 분권의 물질적 기초인 자원의 분산에는 실패했다고 하겠다. “분권이란 중앙에서 하위수준으로 정치적 권력과 권한, 행정적 자율권과 집행권이 이전되는 것을 의미하고, 분산은 중앙집중의 여러 자원들이 지리적, 공간적으로 이양되는 것을 뜻한다”면, “지금의 지방자치는 분산이 없는 분권의 의미가 강하다”고 볼 수 있다.

그 결과 오늘날 ‘지방의 부재’ 현상이 나타났고, 이러한 현상은 ‘지역언론의 부재’와 밀접한 관련을 갖는다고 할 수 있다. 이러한 이유로 우리의 지역언론은 상당 부분 황폐화되어 언론으로서의 기능을 제대로 수행하지 못하고 있는 것이 현실이다. 이처럼 지역언론의 문제는 그 언론이 속해 있는 지역사회의 구체적 현실과 분리해서 설명하기 어렵다.

기존의 지역방송은 그 존재 양식에 따라 상대적인 차이는 있지만, 전반적으로 프로그램을 생산하여 공급하는 생산자라기보다는 배급에 치중하는 소위 ‘중계방송’이 기능적일 수밖에 없는 특성을 기본적으로 안고 있다. 지역방송이 원래 의도한 만큼 지역 프로그램 생산자로써 기능하지 못하는 근본적인 이유는 기존 네트워크 방송 체제 아래에서 생산자보다는 배급자 역할을 담당하는 것이 안정적이고 효율적이기 때문이다. 더구나 우리의 지역방송의 경우, 서울의 3대 지상파 네트워크에 광고영업이나 프로그램 공급, 경영진의 인사, 나아가 편성과 재정 등에 관해 거의 전적으로 의존하는 상황, 즉 네트워크 체제 아래 수직적으로 통합되어 있는 구조 아래에서 자체 제작을 통해 대외 경쟁력을 확보한다는 것은 거의 불가능한 일이다.

결과적으로 우리나라에서 지역방송이 정체성을 확보하지 못하게 된 이유를 요약하면 다음과 같다.

첫째, 방송 스스로가 안고 있는 문제점도 있겠지만, 그보다는 정치, 경제, 문화 등 우리 사회 전반의 극심한 중앙집중(권)적 현상으로부터 비롯되는 부분이 더욱 크기 때문에 지역방송 스스로의 노력만으로는 극복할 수 없는 한계가 분명히 존재할 수밖에 없다.

둘째, 방송에 관한 정책 결정과정에 있어서 정치적인 이해관계(정치적 판단)에 따라 좌우되는 사례가 빈번하게 발생하여 일관성과 효율성을 담보하는데 미흡한 점이 없지 않았다. 따라서 정작 중요한 방송정책의 수혜자인 주민들의 욕구는 정책 결정과정에서 배제되는 경우가 많았다.

셋째, 지역방송 문제를 해결할 수 있는 열쇠의 대부분을 지역방송이 아닌 중앙방송사에서 쥐고 있기 때문에 지역방송의 활성화는 그 당위성에도 불구하고 논의의 수준을 벗어나지 못하고 있으며, 매번 지적되는 문제임에도 구조적인 개선이나 발전 없이 답보 상태에 머물러 왔다.

결국 지역방송의 문제는 단지 지역의 문제가 아니라 우리나라 방송의 전반적인 문제, 그리고 더 나아가 중앙집권적인 정치, 경제, 사회, 문화구조에서 필연적으로 파생된 사안이라는데 그 원인을 찾아볼 수 있다. 그러다 보니 “지역방송은 어쩔 수 없다”는 식의 고정관념이 깊게 뿌리 박혀 방송 정책에 있어서나 시청자인 지역주민들로부터도 외면을 받아왔으며, 심지어는 방송종사자들 조차도 자조적인 매너리즘에 빠져 활로를 찾지 못하고 침체를 벗어나지 못했다. 결과적으로 지역방송과 시청자들은 우리나라 방송정책에 있어서 일정부분 소외되어 왔고, 그에 따른 불이익을 받아온 셈이다.

Ⅲ. 우리나라 지역방송 정책의 문제점

지금까지 우리나라에서 지역방송은 지상파 방송의 한 부분으로만 인식되었을 뿐 그다지 큰 관심의 대상이 아니었다. 이러한 상황에서 지역방송은 서울의 지상파 3사와 동일하게 규제를 받으면서 정책적인 지원이나 이에 대한 논의는 지상파 3사에 집중되어 왔다. 즉 지역방송은 지상파 3사와 비교할 때 제작환경이나 제작인력, 광고시장 등 여러 가지 측면에서 불리한 상황임에도 불구하고 프로그램의 질적인 측면에서 공정경쟁을 강요당해 왔다고 할 수 있다.

결국 서울의 지상파 3사와 지역방송의 수직적 종속관계와 중앙 엘리트 집단에 의한 방송정책의 독점화는 한국사회의 정치․경제․사회․문화의 중앙집중화의 구조적 반영이기도 하면서, 동시에 권력의 중앙집중화로 인해 더 심화되고 있다고 할 수 있다. 그 결과 지역방송은 그 존립기반의 정당성인 지역성 강화를 통한 공익성 증대에 실패하고 있을 뿐만 아니라, 방송환경이 다매체 다채널 시대로 급속하게 전환함에 따라 경영상의 위기에 직면하고 있다(문종대, 2002).

우리나라에서 방송정책과 관련하여 지역방송이 관심의 대상으로 떠오른 것은 2001년 11월 19일, 방송위원회에서 채널 정책을 발표하면서라고 해도 과언이 아닐 것이다(정상윤, 2002). 이 날 채널 정책 발표로 야기된 지상파 방송의 위성 재송신 문제가 발생하기 이전까지, 우리나라의 지역방송 정책은 거의 주변적인 문제로 간주되어 왔다. 즉 지역방송은 지역사회의 중요한 커뮤니케이션 매체로 인정받지 못했으며, 방송정책 결정에 지역방송의 입장이 반영되지 못한 것이 사실이다.

이날 발표한 채널 정책의 내용 중에서 지상파 방송의 위성 재송신 문제로 인하여 서울의 지상파 3사와 지상파 지역방송, 종합(중계)방송사업자, 그리고 한국디지털위성방송(KDB) 사업자간에 갈등이 증폭되어 방송계 전체가 혼란에 휩싸이게 되었다.

그러나 지역방송과 관련하여 최근에 주요한 이슈로 부각된 바 있는 경인방송의 권역 확대, 위성 재송신, 위성 DMB와의 갈등 등 신규매체 도입과 관련하여 쟁점이 되고 있는 재송신 문제는 결국 지역 지상파 방송과 해결해야 할 문제라고 할 수 있다. 스카이 라이프에서 보듯이 지역 지상파와의 협의가 없이 신규매체 도입은 불가능한 실정이다.

이는 지역방송사가 방송환경의 변화와 관련하여 이해관계가 얽혀있는 중요한 방송 사업자들 중의 하나로 대두되기 시작했다는 것을 의미한다. 뿐만 아니라 참여정부 수립이후 지방분권에 대한 사회적 요구가 강하게 분출되면서 지역방송을 단순히 지상파 방송의 한 부분으로만 인식하던 것에서 벗어나 지역사회의 커뮤니케이션 기구로, 지방분권을 실현하기 위한 중요한 기구로 인정해야 하는 상황으로 전환되기에 이르렀다.

한편 지난 7월 26일 방송위원회에서는 ‘방송채널정책 운용방안’을 발표하였다. 방송채널정책은 사업자들간의 이해관계가 복잡하게 얽혀있고 오랫동안 논란이 되어왔던 문제라는 점에서 사회적으로 많은 관심이 집중되었던 사안이다. 방송위원회에서는 채널정책의 목표로 시청권 보호와 공익성 확보, 매체간 균형발전을 위한 공정경쟁 구도 확립, 그리고 지역방송 육성과 로컬리즘 구현을 제시하였다. 여기서 지역방송 육성과 로컬리즘 구현이 주요한 정책 목표로 제시되었다는 점에 주목할 필요가 있다. 이는 우리나라 방송정책에 있어서 로컬리즘이 매우 중요한 요소로 등장하게 되었다는 것을 의미하기 때문이다. 로컬리즘은 ‘지역사회의 자기 표현’이라는 점에서 우리 모두가 소중하게 지켜나가야 할 가치라고 할 수 있다. 따라서 앞으로 방송위원회에서는 지역방송을 육성하고 로컬리즘을 구현하기 위한 세부적인 정책 방안들을 더욱 구체화해 나가야 한다.

이에 대해 우리나라 방송정책에 있어서 패러다임적 변화가 시작되었다고 보는 견해가 존재한다. 즉 이번에 발표한 채널정책의 가장 큰 특징은 각 플랫폼사업자(SO, 위성방송) 단위에서 지역 지상파 방송의 권역별 재송신을 보장함으로써 지상파 방송의 보편적 서비스로서의 성격과 지역방송 보호․육성이라는 사회적 합의를 정책목표로써 분명히 한 점이다(곽동엽, 2004).

지방분권은 이미 거슬릴 수 없는 시대적 요청이다. 이러한 점에서 지역방송 정책은 우리나라 방송의 전반적인 정책과 관련하에서 매우 중요하게 다루어져야 하며, 각 지역방송을 주민들에게 되돌려줄 수 있는 정책이 무엇보다도 적극적으로 마련되어야 한다. 왜냐하면 참여정부가 추진하고 있는 ‘지방분권’ 역시 방송의 지역사회적 역할(영향력)이 증대되어 주민들의 인식을 변화시켜 나가고, 여론을 결집시킬 수 있을 때, 비로소 효율적으로 추진될 수 있기 때문이다.

Ⅳ. 지역방송의 지역성 구현을 위한 법․제도적 개선 방안

앞에서 설명하였듯이 지역방송을 활성화하기 위한 법․제도적 개선방안은 한국사회 방송정책 전반과 관련되어 있다. 이러한 점에서 우리나라 방송정책의 지향점을 분명히 해 둘 필요가 있다. 이는 앞으로 더욱 다양한 신규매체가 등장하게 될 것이라는 점에서 혼란을 방지하고 원활한 방송정책을 수행하기 위해 반드시 필요한 사항이라고 할 수 있다. 또한 이와 함께 신규매체 도입과 관련한 전반적인 로드 맵을 구성하는 것이 바람직하다고 하겠다.

이러한 점에서 우리나라 방송정책이 지향해야 할 점 중의 하나는 매체간 균형 발전을 통해 지역간 균형발전을 이루는 것이라고 할 수 있다. 둘째는 기존매체와 신규매체간의 win-win 전략을 수립하는 것이다. 특히 신규매체 도입에 있어서 쟁점이 되고 있는 재송신 문제를 해결하기 위해 지역 지상파 방송과의 협력 방안이 적극적으로 모색될 필요가 있다. 마지막으로 매체간 균형발전을 이루기 위해 우리나라 영상산업의 활성화와 컨텐츠의 경쟁력을 확보하기 위한 방안을 적극적으로 마련해야 할 것이다.

윤호진(2004)은 매체간 균형발전은 현재의 시장구도를 어느 정도 인정하는 가운데, 더 이상의 부익부 빈익빈 현상이 발생하지 않도록 미연에 방지하자는 데 그 목적이 있다고 강조한다. 그리고 이를 위한 가장 바람직한 정책 방향은 다양한 시장 주체들 간에 공정한 경쟁이 이루어질 수 있도록 각종 법제나 규칙을 제․개정하는 작업이라고 밝히고 있다.

지역방송의 지역성을 구현하기 위한 법․제도적 개선 방안도 이러한 관점에서 논의할 수 있을 것이다. 즉 지역방송의 발전을 위해서는 지역성을 구현하기 위한 법․제도적 장치를 마련하여 지원과 규제를 강화하고, 이를 통해 지역방송 컨텐츠의 경쟁력을 향상시키는데 초점이 모아져야 한다.

1) 지역방송에 대한 정책이념 및 목표 구체화

지금까지 한국사회에서 지역방송의 발전에 대한 논의가 무성함에도 불구하고 실제 방송법상 지역방송의 발전에 대한 분명한 정책이념 및 정책목표가 제시되어 있지 않다(신태섭, 2004). 즉 현재의 방송법에서는 지역성의 개념이 선언적으로만 추상적으로 표현되어 있을 뿐 보편적인 서비스로서의 지역성을 구현하기 위한 구체적인 개념은 들어 있지 않다(임동욱, 2004). 방송법 제 6조(방송의 공정성과 공익성) 6항에서 ‘지역사회의 균형발전’을 규정하고 있지만, 이를 구현하기 위한 구체적인 법제적 장치나 실질적인 정책이 부재한 상태이다. 따라서 사회적인 공론을 모아 합당한 지역방송 정책을 입안하고 공표하는 일이 필요하다. 그리고 방송법 제7장 방송발전의 지원 부분에서 ‘지역방송의 발전’에 대한 부분을 명문화할 필요가 있다. 더 나아가 지역성과 관련하여 KBS 지역국과 MBC 계열사 및 지역민방의 성격과 처지가 다른 점을 감안하여 각 지역방송사의 취지와 실정에 맞는 차별화된 법제와 정책 기준을 마련하여 시행해야 한다.

방송법 제6조 (방송의 공정성과 공익성) ⑥방송은 지역사회의 균형 있는 발전과 민족문화의 창달에 이바지하여야 한다.

임동욱(2004)은 지역성 개념을 구체화하기 위해 방송법 총칙에서 이를 구체화해야 한다고 주장한다. 즉 방송법 제1조 (목적)에 “지역사회의 균형 있는 발전에 이바지함을 목적으로 한다”를 삽입하여 지역방송이 지역에서 역할을 할 수 있는 계기를 만들어 국가균형발전의 중요한 축이 되도록 해야 하며, 제5조 (방송의 공적 책임)에 지역방송이 지역사회 공동체의 필요와 이익에 부합하고 지방문화 육성의 거점 역할을 할 수 있도록 구체적인 표현을 삽입할 것을 제안하고 있다. 그리고 지역방송을 지원하기 위해 방송법 제38조의 방송발전기금의 용도에 지역방송의 발전과 지역성 제고를 사업을 추가할 필요가 있다고 주장한다.

2) 방송위원회 위원 중 지역성을 대표하는 상임위원 배정

방송위원회는 방송의 기본계획에 관한 사항의 심의 의결, 방송프로그램 및 방송광고의 운용 편성에 관한 사항의 심의 의결, 방송사업자․유선방송사업자․전광판방송사업자의 허가․재허가의 추천, 승인, 등록, 취소 등에 관한 사항, 방송발전기금의 조성 및 관리․운용의 기본계획에 관한 사항 등을 결정하는 우리나라 방송정책 전반을 관장하는 기관이다.

이런 방송위원회의 위원 9명중 지역방송을 대표하는 위원을 선정하도록 하는 규정은 존재하지 않는다. 현재 9명의 방송위원은 모두 서울에 근거지를 두고 활동하는 사람들로 구성되어 있다. 이러한 점에서 방송위원회 상임위원 중 지역방송의 공적 이익을 대표할 수 있는 지역 거주 인사를 반드시 포함하도록 방송법을 개정할 필요가 있다. 지역성 구현과 발전을 주임무로 하는 상임위원 선임과 함께 이를 뒷받침할 일련의 방송위원회 내의 행정조직이 필요하다.

3) 지역방송의 분권화를 실현하기 위한 구체적인 대안 마련

한국사회에서 방송의 지방분권화에 대한 사회적 필요성이 점차 높아지고 있다는 점에서 본질적으로 방송의 지방분권화를 실현하기 위한 구체적인 대안들을 마련해야 한다(정상윤, 2003). 그 대안들은 방송의 지역사회적 효율성을 실현할 수 있어야 할뿐만 아니라, 지역 민주화 및 지역방송 경영의 효율성을 동시에 만족시킬 수 있어야 한다. 이를 위해서는 먼저 무엇보다도 종속적이면서 수직적인 방송구조를 개편해야 하며, 중앙 독점화된 방송정책에 지역 참여가 보장되는 제도로 재구조화 되어야 한다. 이러한 구조개편은 지역방송의 자율성 및 독립성이 강화되는 방향으로, 그런 자율성과 독립성이 지역정서를 반영하는 지역생활, 문화매체, 지역주민의 자율적인 민주정치를 실현할 수 있는 저널리즘 매체로서 기능 할 수 있도록 이루어져야 한다.

우리나라의 지역방송은 직할국이든, 계열사든, 독립사든 중앙방송사와 네트워크 체제로 운영되고 있다. 즉 지역방송이 중앙에 종속되어 있는 수직적 관계에 매여 있는 것이다. 지금은 지역방송사가 중앙방송사에 종속되어 있어 지역방송사간 관계가 약한 편이다. 이제는 이를 수평적 관계로 보완하지 않으면 안 된다. 즉 지역방송사간 관계를 더욱 공고히 해야 한다. 이처럼 지역방송사들간의 중앙사에 대한 종속을 줄이고 수평적 관계 증진을 통해 제자리를 찾아야 한다.

KBS와 MBC의 경우 현재의 소유구조상 지역분권적인 지역매체로서 공적 소유가 가능한 구조라고 할 수 있다. 따라서 KBS 지역국과 MBC 계열사는 각 지역의 기간방송으로 역할을 충실히 할 수 있도록 제도를 개편하여 지역분권화를 실현하는 방안을 모색해 볼 수 있을 것이다.

KBS의 경우 현재 국가기간방송으로서의 역할을 수행하고 있으며, KBS 지역국 역시 그 연장선상에 있다. 그러나 지역성에 기반을 둔 문화 및 정보, 여론매체로서 KBS 지역국의 기능은 매우 약한 편이다. 따라서 KBS1 TV는 국가기간방송으로서의 사회통합기능을 할 수 있도록 위성 및 케이블 방송을 통하여 전국으로 방송될 수 있도록 하고, KBS 지역국의 경우 2TV를 이용해 현재 지역민방에 준하는 또는 그 이상의 지역방송 프로그램을 편성 제작 방송하는 방안을 검토해 볼 필요가 있다. 이를 위해서 권역별 수신료와 지방자치단체의 지원 등을 기반으로 하는 재정의 자율적 운영 및 인사, 편성의 자율권을 KBS 지역국에 부여하는 방안을 생각해 볼 수 있다.

민언련은 2004년 5월 21일, ‘감사원의 KBS 특별감사 결과’에 대해 논평을 내고, 지역방송국에 대한 ‘구조조정’은 ‘지역방송 살리기’를 위한 보다 근본적인 대안과 함께 모색되어야 한다고 주장하면서 KBS 2TV채널을 ‘지역방송 연합채널’로 전환하는 안을 제안하였다. 다음은 민언련 논평 중 KBS 지역국과 관련된 내용이다.

“… KBS 지역방송국의 운영이 방만하다고 하여 ‘지역방송국’을 불필요한 것으로 치부하는 것이 아니라 침체일로에 빠져있는 ‘지역방송’ 자체를 활성화시켜 ‘지역성’을 살리는 방안이 제시되어야 한다. 지금 우리 방송은 서울과 지역간에 심각한 불균형 상태에 놓여져 있다. 인력과 광고 등 제대로 된 방송을 하기 위한 조건들은 모두 서울로 집중된 상태에서 지역방송의 운영이 부실하다고 ‘지역’만을 탓하는 것은 이치에 맞지 않다. 본격적인 구조조정에 앞서 지역방송 발전을 위한 토대 마련이 우선적으로 고려되어야 한다. 앞으로 KBS뿐만 아니라 지역을 포함한 시민사회와 학계 등은 이 부분에 대해 함께 머리를 맞대고 논의해야 할 것이다. 본회는 논의의 단초를 마련하는 차원에서 그 동안 고민해온 KBS 2TV채널을 ‘지역방송 연합채널’로 전환하는 안을 제안한다. ‘지역방송 연합채널’은 KBS2채널 편성에 있어 통폐합된 지역총국들이 각 광역별로 지역성을 가진 프로그램이 방송되는 ‘독자편성’ 시간대와 전국적으로 방송되는 ‘연합편성’ 시간대로 나눠 지역방송들이 함께 만들어 가는 채널이 된다. 이 경우 서울의 KBS 본사도 하나의 지역방송으로써 정해진 시간에만 독자 편성한 프로그램을 수도권 지역을 대상으로 방송하거나 연합편성 시간대에 편성이 정해진 프로그램만 전국 규모로 방송할 수 있을 것이다.“

MBC의 경우 지역 MBC 계열사가 인사, 예산, 편성의 자율권을 행사할 수 있도록 함으로써 지역사회의 중심적인 기간방송으로서 역할을 할 수 있도록 하는 방안을 적극 모색할 필요가 있다. 이와 관련하여 신태섭․이진로(2004)는 MBC 네트워크 시스템 발전을 위한 단기 및 중장기 과제를 제안하고 있는바 이를 참고할 수 있을 것이다. 즉 이들은 MBC 본사와 계열사간의 대안적인 관계를 정립하기 위해 수평적 조직 관계와 생산적 인력구조 지향, 편성의 독립성, 지역성, 다양화 지향, 경영의 건전화 지향 등을 제안하고 이에 따라 지역 MBC 차원의 개선방향, MBC 네트워크 시스템의 개선방향, 법적, 제도적 개선방안을 구체적으로 제시하고 있다.

SBS는 인구가 밀집되어 있는 수도권을 대상으로 하는 지역민방으로써 이는 설립부터가 하나의 상당한 특혜라고 할 수 있으며, 전국적인 방송권력으로 군림하고 있다. SBS의 거대한 독점이윤은 노동생산성이나 경영에 의한 요인보다는 중앙집중적인 권력구조와 방송정책에 의한 산물이라고 할 수 있다. 이러한 상황아래에서 지역민방들은 SBS와의 관계에서 대등한 위치에 놓이기 힘들다. 따라서 SBS는 기본적으로 지역민방들이 지역방송으로서 올바른 역할을 할 수 있도록 협조를 해야 한다. SBS와 지역민방들은 동일하게 ‘지역성’ 구현을 목적으로 설립된 지역 독립방송사라고 할 수 있기 때문이다. 따라서 양 방송사가 균형적으로 발전할 수 있도록 법․제도적 개선을 통해 지역방송의 자생력을 키워 줌으로써 SBS의 지배력을 완화시키고 지역민방의 수직적 종속체계를 수평적 관계로 전환해야 한다.

신태섭(2004)은 지역민방들의 SBS에 대한 종속을 완화하기 위해 특정사 프로그램 릴레이 비율을 40% 미만 혹은 50% 미만으로 개선하고, 네트워크 협약을 통한 편성권 침해를 금지함으로써, 종속적인 네트워크 관계를 수평적인 방향으로 개선하는 방안을 제시하고 있다.

4) 지역방송의 방송공간 확보

방송통신융합 서비스는 주로 서울의 주요 방송사와 거대 통신사 위주로 논의가 진행되고 있다. 이에 따라 방송통신융합 서비스는 거대 자본과 서울 중심 방송문화의 확장을 가져올 것으로 예측되고 있고, 상대적으로 지역방송이 소외될 가능성이 높아지고 있다. 이러한 소외는 방송통신융합 서비스의 속성이 그러할 뿐만 아니라 서울 중심으로 전개되는 우리나라 미디어 정책의 성격 때문이라고 할 수 있다. 더구나 전국적인 이용자를 대상으로 하는 신규 서비스의 확장으로 지역방송의 입지가 약화될 가능성이 크다. 아울러 신규 서비스의 성격이 기존의 지역방송이 제공하는 영역과 크게 다르지 않아 시장이 중복되는 특징을 가지고 있다. 따라서 이용자들은 하나의 서비스를 중점적으로 이용하게 되고, 이 경우 지역보다는 전국 서비스를 이용할 가능성이 높다. 결국 서울 중심의 방송 컨텐츠와 서비스가 더욱 확산되면서 문화의 다양성과 지역문화의 전통성이 약화될 것으로 보인다.

이처럼 방송통신융합 서비스는 거대 산업논리가 우세하고, 이로 인해 공익논리가 약화될 가능성이 있는 만큼 ‘지역성’이라고 하는 공익적 가치를 구현하고 있는 지역방송을 보호해야 한다. 산업논리가 우세해질수록 그에 따른 피해를 최소화하기 위해서는 공공 섹터를 중요하게 지켜나가야 한다. 따라서 모든 신규매체에 대해 권역별 재송신 원칙을 분명하게 수립하여 지역방송의 공간을 확보하는 것이 바람직하다.

이는 도시를 개발하는데 있어서 자연 녹지 또는 공원을 인위적으로 조성하여 보존하는 것과 동일한 이치이다.

이러한 측면에서 주정민(2004)은 지역방송의 보호차원에서 위성DMB의 지상파 재송신 문제에 대해 심각하게 고려할 것을 주장한다. 전국적인 커버리지를 형성하고 있는 위성DMB의 경우 서울의 중앙 채널을 전송할 경우, 위성DMB를 통해 지상파 서비스를 제공받는 이용자들에게 지역방송 자체 편성 프로그램은 전송되지 않기 때문이다.

5) 방송공간 확보에 대응한 지역방송의 지역성 구현 의무 강화

앞에서 살펴 본 것처럼 방송통신융합 서비스를 실현하는데 있어서 지역 지상파 방송은 문제 해결의 핵심적인 위치에 놓여 있다고 할 수 있다. 즉 지역방송은 이러한 상황에서 지역방송이 신규매체 도입에 따른 위기를 극복하기 위해서는 무엇보다도 컨텐츠 제작에 있어서 경쟁력을 갖추어야 한다.

이를 위해 지역방송사 나름대로의 개혁과 노력도 있어야 하지만 이와 함께 법․제도적으로 편성비율을 강화하고, 채널의 정체성에 맞는 합리적인 편성비율 규제 방안을 도입할 필요가 있다.

현재 방송법에서는 지역방송사의 편성이 지나치게 중앙 방송사에 의존하는 현 상황을 타개하기 위해 지역방송사의 지배적인 편성을 제한하는 규정을 두고 있다. 그런데 이 규정은 다음과 같은 문제점을 안고 있다.

방송법 제69조(방송프로그램의 편성등) ⑤한국방송공사 및 특별법에 의한 방송사업자, 방송문화진흥회법에 의한 방송문화진흥회가 출자한 방송사업자 및 그 방송사업자가 출자한 방송사업자를 제외한 지상파방송사업자는 다른 한 방송사업자의 제작물을 대통령령이 정하는 비율 이상 편성하여서는 아니된다.

방송법시행령 제50조(방송프로그램의 편성등) ⑤법 제69조제5항의 규정에 의하여 지상파방송사업자가 다른 한 방송사업자의 제작물을 편성할 수 있는 비율은 매월 전체방송시간의 100분의 50 내지 100분의 85의 범위안에서 당해 지상파방송사업자의 경영상태 및 방송프로그램 수급여건 등을 고려하여 방송위원회가 고시하는 비율로 한다.

첫째, 지역민방들이 경영상의 이유로 자체제작 프로그램보다는 주로 케이블 채널에서 이미 방영되거나 타 지역방송사가 만들었던 프로그램을 교환 또는 구입하여 방영하거나, 아니면 값싼 외화를 공동으로 구입하여 비율을 맞추고 있다. 최근 들어 지역방송의 편성 비율이 양적인 면에서 다소 증가하였지만 실제로 다양한 장르의 프로그램이 제공되고 있지 않은 것은 이러한 데에 기인하고 있는 것으로 보인다(윤석년, 2001 ; 김응숙, 2001).

지역방송의 존재 이유가 지역성에 기반을 두고 지역 정보와 여론의 소통을 원활하게 하고 지역밀착성 프로그램을 발굴하여 지역문화 창달에 이바지하는데 있다면, 외주제작과 구입 또는 타 방송사와의 프로그램 교환에 의존하여 편성비율을 채우는 것은 결코 바람직하지 않다. 뿐만 아니라 자체 편성 비율을 맞추기 위한 부실 제작, 또는 저가의 프로그램을 구매하는 것은 궁극적으로 지역방송 프로그램에 대해 시청자들의 외면을 초래하게 될 가능성이 높다.

둘째, 현재 이 규정은 지역민방에만 적용되고 있는데, 이로 인해 지역민방의 불만이 가중되고 있다. 방송사에 따라 네트워크의 체제가 다르다는 점을 인정한다 하더라도 MBC, KBS의 경우에도 이를 동일하게 적용해야 한다는 주장이 제기되고 있다.

이와 관련하여 김석환(1999)은 기존의 지역 MBC와 KBS는 지역민방정도의 지역 밀착성과 로컬 프로그램 편성을 요구받지 않고 있다는 점에서 볼 때 방송의 공익성에 대해 재고할 필요가 있다고 주장한다. 일본 방송법의 표현대로 ‘지역에 기반을 두면서 방송에 관한 지역 사회 특유의 요구를 충족’시키는 것이 공익적인지 로컬 프로그램 편성이 10%에도 미치지 못하지만 ‘소유구조의 공영성’만 충족되면 자동적으로 ‘공익성’이 담보되는 것인지 분명한 입장 표명이 있어야 한다는 것이다. 한편 조항제(1999)는 지역적 정체성을 창출하거나 유지하는데 기여하지 못했다는 비판은 굳이 지역민방뿐만 아니라 기존 지역방송도 숱하게 받아왔음을 지적하면서 공정 경쟁이나 공영방송의 책무 등의 원칙에 비추어 볼 때 왜 지역민방이 KBS나 MBC의 지역 방송과 차별적으로 대우받아야 하는가에 대해 의문을 제기한다. 따라서 이 조항은 공정경쟁 원칙에도 위배되며, 중앙을 위해 지역을 희생시키는 전형적인 지난 방송법의 논리를 반복하는 것임을 강조하고 있다. 그러나 다른 한 편에서는 지역민방은 기존의 MBC계열사나 KBS 지역국처럼 가시청권을 확대하는데 노력을 기울이기보다는 민방이 소재 해 있는 거점지역을 중심으로 지역밀착성을 강화하고 주민들의 욕구에 부합하는 편성비율을 늘리도록 하는 것이 합리적임을 강조하고 있다. 이렇게 하는 것이 지역민방의 설립취지에도 부합할 뿐만 아니라 지상파 지역방송간의 차별화도 이룰 수 있다고 강조한다.

이러한 문제점을 보완하기 위해서 자체 편성 비율이라는 기준과 함께 질적으로 향상된 프로그램을 자체 제작하여 일정 비율을 주시청시간대에 편성하도록 고시함으로써 규제와 지원을 병행하는 것이 필요하다. 이러한 방안은 값싼 프로그램을 구입하거나 재방송시간을 늘림으로써 편성 비율을 맞출 수 있도록 한 제도의 문제점을 보완하는 동시에, 지역방송사로 하여금 실질적이고 명실상부한 지역 프로그램 생산의 견인차가 되도록 하는데 그 목적이 있다.

뿐만 아니라 기존의 편성고시가 지역민방에만 제한적으로 적용되어 온 불합리성을 타파하기 위해 국가 기간방송으로서의 KBS 지역국과 지역 MBC, 지역민방에 차별적으로 적용되는 자체 편성 비율의 하한선을 설정하는 방안을 구체화할 필요가 있다. 이와 함께 편성비율을 준수하지 못했을 경우 재송신 탈락 또는 방송발전기금 징수율 상향 등 적절한 패널티를 강제하는 방안을 생각해볼 수 있다.

이와 관련하여 김응숙(2001)은 현재 자체 편성 비율이 5% 이하 수준인 KBS 지역국은 10%, 지역 MBC와 지역민방은 20%의 의무비율을 정하고 이의 점차적인 확대를 권장하는 방안을 제안하고 있다.

6) 방송내용의 질적 수준 확보

현재 지역방송의 자체 제작 프로그램은 토론 등 보도 프로그램에 집중되어 있으며, 일반적인 시청률이 보장되지 않고 있다. 따라서 질 높은 프로그램을 제작하여 시청률을 확보하고 주민들의 욕구와 만족도를 극대화할 수 있어야 한다. 사실 주민들의 입장에서 볼 때 지역방송 프로그램은 수많은 컨텐츠 중의 하나일 뿐이다. 매체환경이 다매체 다채널 환경으로 급변하면서 주민들의 컨텐츠에 대한 욕구와 수준은 매우 높아졌다는 점에서 프로그램의 질적 향상을 위한 방안을 수립하는 것은 지역방송의 생존과 직결된 문제라고 할 수 있다.

이를 위해 일차적으로는 프로그램의 제작비를 높임으로써 방송의 질을 높일 수 있도록 유도해야 한다. 지역방송 자체 제작 프로그램의 질적 수준을 확보하기 위해 각 지역방송사의 흑자 분을 방송 프로그램 제작에 적극 투자하도록 하며, 프로그램 제작에 필요한 재원을 마련하기 위한 광역화를 적극적으로 유도할 필요가 있다. 또한 광역화 이전 단계에서는 지역방송사 프로그램의 공동 제작을 활성화하여 프로그램의 질적 향상을 이루도록 해야 한다. 그리고 공동제작 프로그램의 광고요금 책정에 있어서 일부 key사에게 유리하도록 되어 있는 광고요금제도를 개선할 필요가 있다.

방송위원회 지역방송발전위원회에서는 중앙과 지역방송과의 동반 발전을 위해 시급히 이루어져야 할 법․제도적, 정책적 지원 방안을 다양하게 제안한 바 있는데, 지역방송 프로그램의 질적 개선을 위해 방송사 매출액 대비 제작비 투자 비율에 따라 방송발전기금의 징수율을 차등화 하는 방안을 제시하였다(방송위원회, 2003).

뿐만 아니라 지역방송에서 자체 제작한 프로그램 대상의 시상 및 지원을 확대하여 지역성을 담보할 수 있는 프로그램을 활성화해야 할 것이다. 또한 장기적으로는 지역방송사들이 공동출자하여 연합 PP를 설립하여 케이블이나 위성을 통해 지역연합 채널을 운영할 수 있도록 하고, 이를 일정 수준 지원하는 것도 필요하다.

현재 지역방송사에서 제작한 자체 프로그램들 중에서 각종 시상의 대상이 되고 있는 프로그램은 주로 ‘창사특집 다큐멘터리’ 등 일부 장르에 머물러 있다. 이러한 시상 제도를 통해 지역방송 활성화의 효율성을 높이기 위해서는 지역성이 잘 구현되어 있는 daily program에 대한 시상을 확대할 필요가 있다. 이를 위해 지역성 지수(localism index)를 개발하여 심사에 반영하는 것도 하나의 방안이 될 수 있을 것이다.

한편 지역방송사에서는 프로그램의 포맷을 적극적으로 개발해야 한다. 지금까지 지역방송의 프로그램은 서울에서 방송되는 프로그램의 포맷과 유사한 형태가 많았다. 그야말로 지역사회에 적합하고 주민들에게 소구할 수 있는 유형의 프로그램이 무엇인가에 대한 고민이 부족했다고 할 수 있다. 이제부터라도 지역방송에서는 지방분권 시대에 적합한, 지역의 정서가 담겨 있는 프로그램 포맷을 개척해야 한다. 이러한 노력이야말로 지역방송이 담당해야 할 중요한, 그리고 지극히 당연한 책무라고 할 수 있다. 특히 시청자 복지를 극대화하고 지역성이라고 하는 공익적 가치를 확대하기 위해 구체적으로 어떻게 프로그램을 통해 실현시킬 것인가에 대해 진지하게 고민해야 한다. 이는 지역방송의 존재이유라고 할 수 있다. 뿐만 아니라 지역사회의 중요한 커뮤니케이션 기구로서 시청자 참여 기회를 극대화할 수 있는 프로그램을 새롭게 정착시켜 나가도록 해야 한다.

이를 위해 정기적으로 지역 시청자를 대상으로 하는 시청률 조사와 의견 조사를 실시하여 특정 프로그램을 어떤 연령대가 주로 시청하고 있고, 어느 유형의 프로그램이 경쟁력이 있는지 철저하게 분석할 필요가 있다. 이러한 시청률 조사를 통해 주민들에게 호소력이 있는, 그리고 지역의 특성을 반영한 경쟁력 있는 컨텐츠를 개발해 나가야 한다. 궁극적으로 프로그램을 통해 주민들에게 지역방송사의 브랜드 이미지를 확고하게 심어 줄 수 있어야 한다.

그리고 지방분권을 실현하기 위해 지역방송에서는 저널리즘의 기능을 강화해야 한다. 특히 지역사회 각 부문에서 지방분권을 저해하는 요소를 밝혀 내는데 주력해야 한다. 또한 라디오를 활성화하여 지역 정보문화의 구심체로써 역할을 할 수 있도록 해야 한다. 이를 위해 라디오 방송은 주민들의 액세스권과 참여권이 보장되는 지역 공동체 풀뿌리 방송에 비중을 두어야 한다.

7) 지역방송사의 허가․재허가 강화

지역방송사가 지역사회에서 지역성을 구현하고 지방문화의 창달이라고 하는 고유한 목표를 달성하도록 하기 위해서는 방송위원회의 허가․재허가 추천을 위한 심사내용과 과정을 강화하는 것도 하나의 방안이 될 수 있다.

현행 방송법에서는 방송위원회의 허가․재허가 추천과정에서 일정 요건을 심사하여 그 결과를 공표하고(방송법 10조1항, 17조3항), 시청자의 의견을 공개적으로 청취하여 그 의견의 반영 여부를 공개토록 하고 있다(방송법 10조2항, 17조4항).

특히 방송법 시행령을 통해 공영방송과 민영방송, 중앙방송과 지역방송 별로 심사 내용 뿐 아니라 평가기준도 각각의 성격과 역할에 맞게 차별적으로 규정할 수 있는 근거조항을 신설하는 것이 필요하다. 특히 지역방송의 경우, ‘방송의 공적 책임․공정성․공익성의 실현 가능성’ 항목에 대한 심사를 더욱 강화하고 프로그램을 통해 지역발전에 기여한 바를 측정해 그것을 재허가를 위한 비중 있는 조건으로 규정해야 한다. 이를 위해 지역성 지수를 개발하여 활용하는 방안을 검토할 필요가 있다. 또한 시청자를 대상으로 한 의견조사를 의무화하고, 시청자위원회의 실질적인 활성화 정도, 시청자 액세스 프로그램의 편성을 통한 지방분권화 실천 노력 등의 항목을 개발하여 평가함으로써 지역방송사가 지역성 구현에 매진할 수 있도록 해야 한다.

Ⅴ. 결론

우리나라의 방송시장을 살펴보면 자유경쟁 논리에 입각한 매체간의 경쟁이 공정하고 합리적으로 이루어지고 있다고 보기 어렵다(송종길, 2001, 94-95쪽). 매체간 공정경쟁을 할 수 있는 시장환경이란 케이블 TV, 위성방송, 지상파 방송 등과 같은 매체가 상호 차별화 된 방송 서비스를 제공함으로써 유료 가입자를 확보하는 여건을 마련하는 것을 의미한다. 그러나 국내 방송시장을 살펴보면, 서울에 있는 지상파 방송이 수직적 결합 하에 영상제작산업의 지위를 확고히 하고 있으며, 독점 위성방송사업자에게도 상당한 지분을 가지고 있다. 반면에 지상파 지역방송은 네트워크에 수직적으로 결합되어 있는 상황에서 자체 프로그램을 제작하면 할수록 손해를 발생시키는 기형적인 구조를 갖고 있다.

즉 지역방송의 경우 서울의 본사나 키 스테이션에 대하여 지나치게 종속되어 있을 뿐 아니라, 새롭게 시장에 등장하는 다른 매체들과의 경쟁의 심화와 지역 광고시장의 정체 내지 위축 등으로 점차 그 환경이 어려워지고 있다. 지역방송은 자체 프로그램의 양도 정체성을 형성하고 발전시킬 수 있을 정도로 적고, 그 질도 매우 낮은 수준이다. 또한 지역주민들조차 지역방송이 대안이 될 수 있다고 생각할 수 없을 정도로 서울 지상파 3사의 영향력이 크고, 지역방송의 현실은 매우 열악하다.

결국 지역방송의 문제는 지역방송과 관련한 내재적 요인과 외생적 요인들이 결합하여 만들어내는 결과라고 할 수 있다(류한호, 2003). 따라서 이러한 문제를 해결하기 위해서는 지역방송사 자체 개혁이나 노력과 더불어 외생적 요인들에 대한 적절한 관리가 필요하다. 이를 한마디로 요약하면 집권적 방송질서 대신에 새로운 분권적 방송질서를 구축하여 지역방송의 자생력을 강화하는 일이라고 할 수 있다. 이를 통해 지역방송이 지역사회에서 공적 기능을 올바르게 수행할 수 있도록 환경을 조성해 주어야 한다. 이것은 한국방송 전체의 공익성을 증진시키기 위한 것일 뿐만 아니라 지방분권과 국가균형발전을 위한 정신적 기반을 형성하는 일이라는 점에서 매우 중요하다.

특히 지난 7월 26일 방송위원회의 채널정책 발표로 지역 지상파 방송사는 기존에 요구하던 각종 플랫폼에서의 지역성 구현이라는 제도적 통로를 마련했다고 할 수 있다. 이제는 양질의 수준 높은 지역 프로그램을 제작하여 시청자의 사랑을 받을 수 있는 방안에 대해 본격적으로 고민해야 한다. 이를 위해 지역방송사와 방송위원회는 각종 규정을 보완하고 재원을 마련하기 위한 방안 등을 도출함으로써 지역방송 프로그램의 지역성을 강화하고 컨텐츠의 경쟁력을 높일 수 있도록 해야 할 것이다.

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참고 자료

방송개혁과 지역방송

2003년 9월 5일, 민언련 주최 <민언련 정책포럼 : 방송개혁과 지역방송> 발제자료

신  태  섭 (민언련 정책위원장, 동의대 언론광고학부 교수)

1. 방송제도의 역사적 변천과 방송개혁의 두 시각

방송개혁을 바라보는 시각은 시장론적 개혁론과 신공공론적 개혁론 등 크게 두 유형이다. 그렇지만, 방송제도 자체를 바라보는 시각은 크게 ‘전통적 공공론’, ‘시장론’, ‘신공공론’의 세 유형으로 분류된다.

이차대전 이후 1980년대 중반까지는 ‘전통적 공공론’의 시대였다. 보편적이고 공적인 서비스 제공을 보장하기 위해 유럽은 공영방송 중심체계를 유지했고, 미국은 민영 상업방송에 대한 강력한 규제를 유지했다. 이후, 다매체 다채널이라는 환경의 변화와 자본의 초국적화․거대화에 기초한 신자유주의의 공세에 따라 ‘시장론’이 득세하면서 대부분의 유럽국가들이 공민영 이원체제로 전환되었고, 동시에 그러한 신자유주의적 탈규제의 폐해에 대응하려는 신공공론이 부상하면서 탈규제와 재규제, 그리고 신자유주의와 신공공론이 대결하며 공존하는 시대로 전환되어 오늘에 이르고 있다.

‘전통적 공공론’ 시대에서는 주파수의 희소성, 전파의 공공 소유권, 방송의 공적서비스, 방송사업자의 공익수탁자로서의 의무, 방송의 편재성과 영향성 등을 이유로 방송의 공공성과 사회적 책임이 강조되었고, 이를 위해 대부분 국가에서 사기업인 민영방송을 금지하여 공공독점 체제를 구축하거나, 혹은 민영방송을 지역 수준으로 억제하면서 공영중심 체제를 구축했다.

이 시기의 주된 관심은 방송이 정치권력(정부, 유력 정당)과 경제권력(광고주, 언론자본)으로부터의 독립성을 얼마나 확보하느냐의 문제, 그리고 그러한 독립성을 기반으로 국민에게 정보제공, 사회통합, 권력감시, 교육 등 전통적인 공적서비스를 얼마나 제공하느냐의 문제에 모아졌다. 그리고 광고에 대해서는 광고주와의 유착에 의한 독립성 침해나 이윤동기에 의한 공공성 훼손을 우려하여 최대한 규제하는 양상을 보인다. 방송의 운영을 주로 공공재원에 의지하거나 광고수입을 최대한 작게 하는 등 광고의 영향을 제도적으로 일체 배제하는 전략이 주종을 이뤘다.

반면, 오늘날의 ‘탈규제-재규제’ 시대에는, 한편으로는 산업적 경쟁력 제고와 외적 다양성 확대를 위한 탈규제가 시장론자들에 의해 추진되면서 그로 인한 각종 부작용들, 곧 민영방송의 독과점화와 상업주의화 및 공영방송의 기능 위축 등의 부작용들이 나타나게 된다. 그리고 연이어, 그 부작용들을 극복하기 위한 재규제가 신공공론자들의 주도로 추진되는데, 그럼으로써 ‘탈규제와 재규제’가 서로 갈등하면서 공존하는 시대로 전환된 것이다.

1980년대 중반에서 1990년대 중반에 주로 진행된 탈규제의 요체는 다음과 같은 세 가지로 요약된다.

첫째로, 케이블, 위성에서 지상파에 이르기까지, 또 지역 규모에서 전국 규모에 이르기까지, 나라마다 구체적 양태는 다르지만, 매체의 외적 다양성 증대를 위해 민영 상업방송들이 대거 설립된다.

유럽의 지상파방송 구조의 변화

제 도	1980년	1990년	1997년
공영독점/ 수신료재원	벨기에, 덴마크, 노르웨이, 스웨덴
공영독점/ 수신료,광고재원	오스트리아, 아일랜드, 스위스, 덴마크, 아이슬랜드, 네덜란드, 포르투갈, 그리스, 프랑스, 독일, 스페인	오스트리아, 아일랜드, 스위스, 덴마크, 아이슬랜드, 네덜란드, 포르투갈	오스트리아, 아일랜드, 스위스
민영독점/ 광고재원	룩셈부르크	룩셈부르크	룩셈부르크
공민영혼합/ 수신료,광고재원	영국, 이탈리아	영국, 이탈리아, 벨기에, 핀란드, 프랑스, 독일, 그리스, 스페인, 노르웨이, 스웨덴	영국, 이탈리아, 벨기에, 핀란드, 프랑스, 독일, 그리스, 스페인, 노르웨이, 스웨덴, 덴마크, 아이슬란드, 네덜란드, 포르투갈

둘째로, 매체간 경쟁의 촉진과 적절한 경쟁력의 확충을 위해 과거의 대표적인 규제양식이었던 소유 규제를 대폭 축소하고 유연화한다.

셋째, 광고에 대한 전통적인 규제 역시 크게 완화되어 광고매체 판매에서 경쟁원리가 도입되거나 확대되고 자율규제의 비중이 높아진다.

그리고 1990년대 후반 이후 그에 연이은 재규제는 다음과 같은 세 가지로 요약된다.

첫째로, 변화된 방송환경 속에서 위기에 빠진 공영방송이 공적서비스라는 본연의 기능을 다할 수 있도록, 공영방송에 대한 공적 의무를 강화하는 한편, 그를 위한 특권적 위상과 재원을 보장하고 경쟁력과 효율성을 제고하는 개혁을 단행한다.

둘째로, 매체의 다양성을 실질적으로 보장하기 위해 적절한 ‘소유규제-(광고)시장규제-시청점유율규제’의 새로운 규제 틀을 고안해 시행한다.

셋째로, 탈규제의 환경에서, 방송 공공성-공적서비스의 의무 수행-의 가장 큰 잠재적 위협요인인 광고의 영향을 제어하기 위한 제도적 장치들을 ‘적절히 규제된 독과점적 각축시장’에 조응하는 형태로 재정비한다.

이상의 논의에서 드러나듯, 방송개혁을 바라보는 시각은 두 가지이다. 하나는 탈규제를 강조하는 시장론의 시각이고, 다른 하나는 재규제에 무게를 두는 신공공론의 시각이다. 이는 서구 일반에서도 그렇고, 우리나라에서도 마찬가지이다.

오늘날 우리나라에서 시장론적 방송개혁론의 대표적 주자는 전경련 산하 한국경제연구원이라고 할 수 있다. 동 연구원은 그 이론적 바탕과 법제 및 정책 모델을 생산해 제공하고 있으며, 한나라당은 이를 지난 대선공약으로 수용했고, 이는 현재 한나라당 언론특위의 기본입장으로 이어지고 있다. 반면, 신공공론적 방송개혁론은 주로 시민단체와 노조, 개혁적․진보적 인사들에 의해 지지되고 있으며, 특별히 누구를 지명해 대표주자 혹은 구심점이라 할 만한 상황은 아니다.

1999년의 방송개혁위원회(이하 방개위)는 양 입장의 대결 또는 타협의 장이었다. 결과는 (서구에서 이 시기에 시장론적 탈규제화의 폐해가 확인되고 신공공론적 재규제론이 득세하기 시작했던 것과 유사한 맥락에서) 신공공론이 우세하였고, 방개위의 제안에 기초해 2000년 제정된 현행 방송법은 신공공론적 틀을 갖게 되었다. 그렇지만, 방개위가 신공공론 일색인 것도 아니고, 현행 방송법이 신공공론에 충분히 충실한 것도 아니었다. 방개위는 양 진영의 인사들이 모여 진행되었으며, 따라서 방개위 제안과 그에 기초한 방송법안도 양 쪽 주장이 섞여 어느 한 쪽도 충분히 만족스러울 수 없는 그런 형국인 것이다.

시장론자들과 신공공론자들은 둘 다 개혁의 이름으로 서로 상반된 대안을 제출하고 있는 상태이다. 시장론자들은 현행 법제의 기본틀 자체를 바꿀 것을 요구하고 있다. 반면 신공공론자들은 방개위 제안과 현행 법제의 기본틀은 수용하되, 타협의 과정에서 왜곡되거나 누락된 부분들의 대대적인 보완을 요구하고 있다.

지난 6월 19일 한나라당 언론특위(위원장 하순봉 의원)는 기자회견을 열어 1) KBS 2TV와 MBC 올해안 민영화, 2) KBS 수신료 폐지 검토, 존치시 집행내역 검증하는 사외감시 체계 도입, 3) MBC YTN 감사원 감사 추진, 4) 방송통신위원회 설치, 5) 신문과 방송 겸업 허용, 6) 방송 피해에 대한 국민 권리 보장과 방송의 편중 왜곡 시정 장치 마련 등을 추진키로 했다고 발표했다. 이는 한나라당 자체 명의가 아닌 언론특위 이름으로 발표된 것이지만, 지난 대선 때 같은 내용이 공식 선거공약이었던 점을 감안하면, 한나라당의 공식 당론에 준한다고 볼 수 있다. 이는 시장론 입장에서 대대적인 변화를 요구한 것이다.

2. 시장론의 인식과 개혁 제안

시장론적 방송 인식의 개요를 먼저 살펴보고 그 개혁 제안을 논하는 순서로 가겠다. 한국식 시장론을 잘 대변하고 있는 2002년 11월 광고주협회 보고서 “시장원리와 공익성의 조화”에서 그 요지를 추리자면 다음과 같다.

방송 시장이 자동차나 라면 등 다른 일반 시장과 다를 바 없으며, 정부 개입 없이 모든 것을 시장논리에 맡길 때 최대 다수에게 최대 이익이 되는 최선의 상태에 도달한다. “방송의 수준을 제고하는 가장 효과적인 방법은 경쟁이다. … 대중의 지지를 얻지 못하면 시장에서 도태될 수밖에 없는 경쟁적 환경 하에서 우리의 방송사들은 자신의 이익을 위해서라도 공정한 보도를 하지 않을 수 없고, 특정 이익집단의 영향력을 배제하지 않을 수 없으며, 질 낮은 내용의 전달을 자제할 수밖에 없다.”(김재홍, 2002)

이 보고서에서 한국의 시장론자들은 방송에서의 시장실패를 일단 인정한다. 그렇지만, 그러나, 방송광고에서의 완전경쟁 도입이 방송에서의 시장실패를 극복하게 한다고 함으로써, 그 결과 방송에서의 완전경쟁 도입이 가능해진다고 주장한다.

방송광고를 포함한 방송시장은 첫째, 자유로운 시장진입이 보장되어야 하고, 둘째, 가격 품질 물량 등의 전략적 수단을 이용한 경쟁이 자유로워야 한다. 이 두 가지는 시장원리가 작동하여 효율적인 자원배분, 혹은 공익을 달성할 수 있는 조건이다. 또한, 시청률과 방송의 질은 정(+)의 관계를 갖는다. 방송사는 광고요금 경쟁이 자유롭게 허용된다면 주요 수입원인 광고수입을 증대하기 위해 방송의 질을 제고할 인센티브를 갖게 된다는 말이다.

지상파방송은 비배타성과 비배제성의 성질을 갖는 전형적인 공공재에 해당된다. 방송의 공공재적 특성은 원칙적으로 시장을 통한 방송의 제공, 즉 상업방송이 불가능하며 따라서 정부의 재정부담에 의한 국영 혹은 공영방송이 유일한 대안임을 의미한다. 그러나 방송시장의 실패는 광고라는 또 다른 사적재화(private good)를 통해 효과적으로 교정된다. 방송시청에 대해 시청자에게 가격지불을 요구할 수 없는 상황에서 방송과 함께 끼워파는 광고에 대해 광고주가 가격을 지불함으로써, 방송시장도 수요와 공급 원리에 의해 자동조절될 수 있게 되는 것이다.

여기에서 시청률은 광고수요의 결정요인이다. 방송사가 시청자들의 기호에 맞는 프로그램을 공급하면 광고주의 광고수요는 증대된다. 상업방송은 시청률을 높여 광고수요를 유도하고 그에 따라 방송사의 이윤을 창출한다. 그러나 비록 시청률이 낮고 따라서 광고수요가 낮아 방송제작 비용을 감당하기 어려운 경우에도 공익적 관점에서 공급되는 것이 필요한 방송의 경우에는 이윤추구를 목적으로 하는 상업방송을 통해 시장에 공급되는 것이 어렵기 때문에 공영방송의 역할이 인정된다. 공영방송은 광고수입이 방송제작 비용을 감당하지 못할 가능성이 크므로 정부재정으로 지원하거나 혹은 강제적으로 시청료를 부과함으로써 재원을 조달한다.

한편, 공공성(公共性)은 공익성과는 구별되는 개념이다. 공공성은 전파가 일반대중의 소유라는 의미이다. 방송분야의 공익성 논쟁의 출발은 전파의 공공성에 있다. 전파는 비록 모든 국민의 공유재산임에 틀림없지만 가공되지 않으면 아무런 가치도 창출하지 못한다. 방송은 제한된 국민의 공유자산인 전파를 실질적인 가치로 전환한다. 즉 방송의 형태로 가공될 때 비로소 전파는 가치를 갖게 되는 것이다. 그런데 전파가 원래의 공유자산인 상태로 사용되면 전파자원의 이용은 매우 비효율적이 된다. 공유재산권 하에서는 부정적 외부효과로 인해 전파의 과도한 남용이 초래되는 ‘공유의 비극(tragedy of commons)’이 발생하기 때문이다.

따라서 국민의 공유자산인 전파가 실제로 국민의 이익을 위해 효율적으로 사용되려면 사적재산권이 설정되어야 한다. 소유권 혹은 사용권이 개인에게 배타적으로 이전되면 부정적 외부효과가 내부화되어 전파의 과도한 남용이 방지되고 효율적 사용이 가능해진다. 방송사가 공유자산인 전파를 개인자산으로 취득하거나 혹은 사용하는 대가는 최초 특정 사업자에게 주파수를 배분할 때 일회적으로 징수되는 출연금, 혹은 주파수 사용에 대한 년도별 사용료로 지불되어 정부의 재정수입에 포함되는 것이 정당한 방법이다.

이러한 시장론에서 공익이란 개개인들의 만족 또는 후생의 합, 곧 사회적 후생을 말한다. 그러나, 개인적 후생이나 사회적 후생은 주관적인 것을 포함하기 때문에 객관적 지표를 찾아내는 것은 불가능하다. 이 지점에서 시장론자들은 효율성 개념으로 넘어간다. 즉, 효율성이 높을 때 후생도 커진다는 명제 하나만큼은 확실한 참이며, 그러므로, 효율성 제고만이 공익증대의 객관적이고 유일한 경로라는 명제에 도달하게 되는 것이다.

이 같은 대체는 결과적으로 공익 개념의 폐기를 의미한다. 이 경우, 공익이란 ‘사익들의 단순 합’으로 왜곡된다. 또한, 완전경쟁 시장을 효율적인 제도의 하나로 간주하는 것을 넘어 ‘가장 자연스런 제도’로 초역사화된다. 이는 일종의 이데올로기로서 시장에 대한 맹신, 시장만능주의에 다름 아니다.

또한, 시장론의 시장 인식도 문제이다. 전통적 공공론이 득세하고 있을 당시, 시장론자들은 방송시장과 방송광고시장을 다르게 설명했다. 이들은 공적 서비스 등 방송의 사회적 책무를 인정하고 이 책무수행에 있어서 주파수 공급의 제한으로 인해 시장실패가 있을 수 있음을 인정했다. 반면, 방송광고시장에 대해서는 ‘광고는 방송이 아니고 산업이므로 이는 시장원리에 맡겨야 한다’고 주장했다. FCC가 전통적인 방식으로 민영 상업방송을 규제하던 1980년 중반까지 미국의 시장론자들이 취하던 전형적인 입장이라 할 수 있다.

그러다가, 1980년대 중반을 지나면서 다매체 다채널 환경이 조성되고 신자유주의의 파고가 거세지자 이들은 방송시장도 라면시장과 다를 바 없는 완전경쟁시장이라는 대담한 주장을 하기에 이른다. 지속적인 기술혁신에 의해 방송 주파수의 유한성 해소되었으므로 방송에서도 본격적이고 완전한 형태로 시장원리가 작동할 수 있게 되었다는 것이다. 이런 논리에 근거해 방송 시장론자들은 민영방송의 도입과 확대, 대대적인 탈규제를 요구하고, 주파수 경매제와 같은 급진적인 방송 사유화 모델도 제시하기에 이른다.

그렇지만, 여전히 이론의 여지없이 방송 전파는 사회적으로 유한하며, 특히 공공자산으로서의 성격이 강한 지상파의 경우 그 희소성과 중심성은 별반 변함이 없다. 그리고, 시장론자들이 초기부터 늘 주장해 온 방송광고의 완전경쟁시장 테제도 논리적 오류의 혐의로부터 자유롭지 못한 상태이다. 방송광고 시장 역시 완전경쟁의 조건을 구조적으로 결여하고 있는 독과점적 시장이자, 소수의 독과점적 공급자가 서로 각축을 벌이는 불완전 경쟁의 각축시장이기 대문이다.

이러한 불완전 경쟁의 상황에서의 완전경쟁 논리 도입은 기존 방송사, 그 중에서도 우월한 지위의 메이저 방송사의 독과점적 지위를 강화하는 특혜에 다름 아니다. 수요자 중에서도 시장 지배적 위치에 있는 대기업과 거대 초국적 기업에게 보다 더 큰 시장지배의 기회를 갖도록 하는 부작용도 산출한다.

나아가 시장론의 자유와 민주주의에 대한 인식도 문제이다. 시장론에서 방송의 자유는 ‘방송사업자의 자유’와 ‘시청자가 선택할 수 있는 매체와 프로그램의 다양성 정도’로, 민주주의는 ‘방송사업자 간의 공정한 게임의 룰’과 ‘매체와 프로그램에 대한 시청자들의 공정하고 충분한 접근권 보장’으로 평면화된다. 시장론에서는 더 중요한 적극적, 사회적 자유 및 실질적 민주주의 개념이 배제되는 것이다.

사회적 자유는 사회구성원들에게 실질적 주권자로서 사고하고 행동할 수 있도록 하는 적절한 자원을 사회적으로 할당하는 것을 의미한다. 실질적 민주주의는 일반 사회구성원들이 실질적인 주권자로서 행위할 수 있도록 공적인 사안들에 대한 ‘알 권리’와 그를 통해 도출한 자신의 견해를 다른 사회구성원들과 소통할 수 있는 ‘커뮤니케이션권’을 보장하는지의 여부에 달렸다. ‘주어진 것들 중에서의 무엇을 구매할지에 관한 선택권 보장’과 ‘무엇이 얼마나 주어져야 하는지에 대한 사회적 결정에 참여할 권리’ 간의 간극은 무척 크다. 그리고, 그 양 극 사이에서 제도적 선택의 무수한 가능성들이 열려져 있다. 그렇지만, 방송 시장론은 한 쪽 극, 가장 소극적이고 일면적인 대안만을 제시할 뿐이다.

어쨌든, 한국광고주협회는 이상과 같은 논리를 기초로 대통령 선거 직전인 2002년 11월 다음과 같은 8개항의 정책 제언을 낸 바 있다. 이는 KBS 수신료 폐지 검토와 MBC YTN 감사원 감사 추진 두 항목을 제외한 나머지 한나라당 방송정책과 모두 동일한 내용이다.

첫째, “지상파 방송의 공영-민영 배분의 합리화”이다. 이는 ‘KBS1과 EBS 두 개만을 공영방송으로 유지하여 민간방송이 이윤동기에 의해 제공하지 못하는 공익방송을 전담하도록 하고 나머지 모든 지상파 방송사들은 순수한 민영방송으로 유지하는 것이 바람직’하다는 것이다.

둘째, “공영방송의 경영 및 재원조달의 합리화”이다. 공영방송은 공익성 준수 의무, 구조조정과 경영합리화를 전제로 수신료와 광고료 양자를 통해 재원을 조달토록 하자는 것이다.

셋째, “방송시장 경쟁촉진”이다. 방송산업의 경쟁력 강화를 위해 소유규제를 포함한 진입규제를 완화하자는 것이다. 신문, 방송, 통신 간의 다각화 혹은 겸업을 허용하여 복합 미디어를 육성하고, 대기업, 일간지, 통신사업자 등 특정인의 방송시장 진입규제를 완화해 그 시장진입을 허용하라는 말이다.

넷째, “방송사 광고영업 자율화”이다. KOBACO의 방송광고 독점대행 제도를 폐지하고 방송사와 광고주 간의 자율적 광고거래를 보장하며, 다수의 미디어렙들 간의 경쟁을 허용하고, 광고요금에 시청률을 반ㅋ영토록 하자는 것이다.

다섯째, “방송발전기금의 폐지”이다. 방송발전기금은 국민의 공유자산인 전파를 방송사가 사적으로 이용하는데 대한 정상적인 가격회수 방법이 아니므로 폐지하고, 그 대신 방송사에게는 전파법에 의한 전파사용료를 납부토록 하자는 것이다.

여섯째, “광고심의제도 개선”이다. 방송광고의 사전심의제도를 폐지하고 업계의 자율심의로 대체하며, 허위과장광고는 공정거래법에 의해, 공익성저광고는 방송위와 시민단체에 의해 사후규제토록 하자는 것이다.

일곱째, “광고시간 규제완화”이다. 중간광고를 허용하고, 방송광고시간의 총량만 규제하고 나머지는 djqrtP 자율에 맡기는 광고총량제를 도입하라는 말이다.

여덟째, “방송통신위원회 설립”이다. 방송과 통신의 융합에 부응하는 독립 규제기구로서 방송통신위원회를 구성해 운영하자는 제안이다.

이 같은 제안대로, MBC와 KBS 2TV를 민영화할 경우, 방송은 국민의 자유를 신장시키고 민주주의에 기여하기보다는 보다 큰 사적 이윤을 낼 수 있는 고부가가치 사업으로 규정되면서 자본에 보다 깊게 종속된다. 또, 신문과 방송의 겸업을 허용할 경우 호시탐탐 방송진출을 노려온 기존의 거대 언론자본(조․중․동)의 여론지배를 더욱 강화하게 된다.

이는 ‘개혁’을 사칭하여 국민의 수중에 있는 방송을 빼앗아 자본의 지배와 통제 하에 두겠다는 것에 다름 아니다. 그렇게 될 경우, 시장론자들과 한나라당은 내용 면에서 극도로 상업주의적이고 정치적으로는 극도로 수구적인 방송을 친구로 얻을 수 있을 것이다. 그렇지만, 그것은 민주언론의 고사, 국민주권의 찬탈, 국가발전의 포기라는 치명적인 대가를 치르고서야 얻을 수 있는 것이다.

방송 시장론은 방송을 산업적 관점에서 일면적으로 접근하는 경향을 지닌다. 그리고, 그 같은 논지는 암묵적으로 방송은 돈을 벌기 위한 오락산업의 매체일 뿐 국민의 알권리나 언론자유와는 무관하다는 탈정치화의 위험을 내포하고 있다. 이는 국민주권과 민주주의를 훼손하는 일종의 시장만능․자본만능의 논리라 할 수 있다.

지역문제와 관련하여, 이러한 시장론의 관점에서 지역방송 그 중에서도 지역민방은 핵심적 관심사가 아니다. 그렇지만, 시장론자들은 ‘효율’과 ‘경쟁’을 중시하기 때문에 1999년 방개위 시절과 현행 방송법 제정시 지역방송의 광역화․대권역화를 지지한 바 있다. 지금 경남민방 문제가 대두된 상황에서 시장론자들은 공식적으론 별다른 의견 표명을 하지 않고 있다. 이들이 광역화를 지지함에 비추어 볼 때, 시장론은 경남민방의 설립에 대해 부정적이리라 여겨진다.

이는 SBS와의 관계와 2004년 총선 등 현실적 이해관계와 상충하기 때문인 것으로 여겨진다.

3. 신공공론의 인식과 개혁 제안

민주주의 사회는 사회적 담론이 자유롭게 생성, 교류될 수 있는 공론의 장을 필요로 한다. 방송은 그러한 역할을 수행할 수 있는 효과적인 사회적 수단이다. 신공공론은 방송을 국민이 주권자로서 자신을 실현하는 데 필요한 제반 공적 정보를 제공하는 사회적 공기로 규정한다. 이 사회적 공기는 국가와 자본 및 내부의 관료주의적 통제 등 자유에 대한 세 가지 위협 요인들로부터 제도적으로 자유로울 수 있어야 하며, 시청자(=주권자인 국민)의 참여 속에서 운영될 수 있어야 한다. 신공공론자들은 이러한 방송제도를 ‘공공서비스 모델’이라 부른다.

이러한 공공서비스 모델의 핵심은 방송사가 공공기구로 조직되어야 하고 공적 재원으로 운영되어야 한다는 점에 있다. 공공서비스 모델 옹호자, 곧 신공공론자들은 시장실패론을 주장한다. 이윤극대화를 추구하는 민영상업방송은 대중취향 중심이 되기 때문에, 프로그램 다양성을 약화시키고 구매력이 약한 소수집단을 무시하게 되는데, 이로 인해 민방 위주의 시장론적 방송모델은 수용자들이 꼭 접해야 될 공정한 뉴스, 격조 높은 시사, 교양 프로그램과 같은 소위 우량재는 과소 공급하고, 오락 프로그램을 중심으로 한 저비용의 열등재는 과다 공급하는 시장실패를 유발한다는 것이다.

이는 호텔링이 지적한 ‘최소 차별화 원리’ 또는 ‘차별화 최소성의 원리’로 설명할 수 있다. 방송사는 경쟁에 따른 위험을 회피하는 동시에 가장 시청률이 높은 프로그램에 집중 투자하고, 시간대도 비슷하게 설정한다. 이에 따라 주요 시청시간대에 오락 프로그램이 채널마다 중복 편성이 이뤄지게 된다.

또한 공공서비스 모델은 시장모델과 비교해 수용자에 대한 기본적 시각, 그리고 프로그램의 질의 평가방식에 있어서도 본질적 차이를 지닌다. 우선 시장모델에서는 언론의 자유를 개인의 표현의 자유로 파악하는 한편 공공서비스 모델에서는 이를 시민의 알 권리를 보장해주는 제도적 자유로 파악하고 있다. 또한 시장모델에서는 프로그램의 질이 수요의 정도에 따라 결정되는 반면 공공서비스 모델은 이것이 수요 하나만으로 결정되는 것이 아니라고 보고 있다. 이 때문에 공공서비스 모델에서는 소비측면 보다는 공급측면이 상대적으로 강조되어 어떤 프로그램이 양질의 프로그램인지를 제작자 스스로가 결정하고 책임져야 한다. 방송사의 독립성과 자유가 보장되어야 하는 이유 또한 여기에 있다.(정두남, 2003)

우리 방송은 1987년까지는 개발독재형 방송체계가 형성되고 완성되는 시기이다. 이 시기 동안 방송은 국가정책 수행을 위한 수단으로 동원되었다. 그러다가, 6월항쟁으로 우리나라 방송환경은 큰 변화를 맞게 된다. 시민혁명에 따른 민주화 및 그로 인한 개발독재체제의 급격한 몰락은 그 동안 억압되어 온 방송에 대한 국가 이외 부분의 요구들이 제약 없이 분출하는 계기가 되었다. 그 요구들은 시장(시장론)과 시민사회(신공공론)의 요구로 크게 대별된다.

정치경제학적 변화를 기준으로 한 방송역사의 시대구분 (최선열 외, 1999)

시기 (연도)	방송산업 특성
제1기 : 1964년 이전	1국시대, 방송산업 태동기, 경제여건 미성숙
제2기 : 1964-1973	공민영시대, 방송산업 초창기, TV보급율의 저조, 재원의 부족(광고비, 시청료 등)
제3기 : 1974-1979	공민영시대, 방송산업 발전기, TV보급율의 증대, 광고비의 증대, 광고매체로서 성장, 시청률 경쟁 증가
제4기 : 1980-1987	공영시대, 방송산업 정체기, TV보급율의 증대, 광고비의 증대, 광고매체로서의 성장 둔화, 시청률 경쟁 중지
제5기 : 1988-1991	공영시대, 방송산업의 도약기, 올림픽 개최 이후 방송 산업․기술의 발전, 광고비의 급증, 광고매체로서 재인식
제6기 : 1992-현재	공민영시대, 방송산업 발전기, 시청률 경쟁 급증, 광고비의 급증, 제1의 광고매체로서 각광

시장의 요구는 경제성장에 따른 방송 채널의 확대 및 방송 서비스 공급의 확대 요구, 그리고 자본주의 체제의 세계화에 따른 방송기술의 혁신 및 방송의 국제경쟁력 제고 요구 등 방송에서의 시장경쟁 원리 도입을 모토로 하는 탈규제 압력으로 나타났다.

반면, 시민사회의 요구는 ‘시청자주권의 확립’을 통한 방송의 정치적․경제적 자율성 제고를 요구하는 재규제 압력으로 나타났다. 즉, 정부 등 국가권력에 대한 방송의 예속을 해소하면서, 동시에 신자유주의적 탈규제에 의한 방송과 자본간의 부정적 유착과 정보격차의 확대 등 시장실패를 견제하자는 것이다. 5기와 6기는 방송에 대한 국가의 전통적 영향력이 퇴조하고, 그 공백을 차지하기 위해 시장의 요구와 시민사회의 요구가 경합을 벌이면서, 새로운 방송환경이 조성되는 시기이다.

6공 시기에는 그 동안 언론에 대한 국가의 절대우위를 법률적으로 뒷받침해온 언론기본법의 폐지와 새 방송법 제정 및 그에 후속하는 일련의 방송법 개정을 통해 국가의 영향력이 일정 수준 축소되면서, 한편으로는 방송광고비 급증과 그에 기반한 방송산업과 기술의 발전 및 공민영 이원 방송체계로의 전환(1991) 등이 이루어지고, 다른 한편으로는 방송 편성․제작 및 인사에서의 자율성 확대 등 시민사회적 요구가 국가 및 시장의 이해관계와 충돌하는 과도적 시기이다.

‘문민정부’로부터 현재까지 방송에 대한 국가-시장-시민사회의 관계가 새로운 형태로 정립되어 가는 시기이다. ‘문민정부’ 동안은 주로 시장론에 입각한 탈규제가 득세하던 시절이라 할 수 있다. 이 기간 중에 지역민방의 하나인 SBS가 실질적인 전국 네트워크로 성장하고, 방송광고비가 1992년부터 1997년 IMF사태 이전까지 고도성장을 계속하고, 1995년에는 종합유선방송이 출범하면서 자본과 시장의 논리가 국가의 영향력에 견줄 만큼 급성장했다. 반면, ‘국민의 정부’ 이후는 방송에 대한 국가-시장-시민사회의 상호견제적이고 상호보완적인 관계, 이른바 ‘공공성과 시장원리의 조화’에 기초한 신공공론적 방송체계가 방개위 활동과 그에 기초한 현행 방송법 제정에 의해 제도화되는 시기이다.

현행 방송법의 이념과 그에 따른 제도의 취지는 시청자의 권익 보호, 방송의 독립성 강화, 방송의 공익성과 공적 책임 제고, 프로그램 질 향상과 규제 합리화, 방송문화 발전과 공공복리 증진, 뉴미디어 시대 대비 등의 신공공론적 목표들로 요약된다. 그러나, 신공공론적 시각에서 현재의 법제와 방송체계가 흡족한 것은 아니다. 공공서비스 모델의 큰 틀은 그럭저럭 갖췄지만, 그 틀 자체도 크게 구멍이 뚫려 제 기능을 못하는 등 미흡한 데가 많고, 실제 내용도 공공서비스 모델의 취지에 비추어 크게 모자란다고 보고 있는 것이다.

이에 반해 시장론자들은 신공공론의 입장을 가부장주의적 시각이라며 거부하며 정부의 부단한 방송통제 욕구가 방송의 독립성을 약화시킨다는 우려와 함께 과다한 규제로 인한 다음과 같은 정부의 실패를 주장한다. 첫째 방송 공익성은 자의적으로 정의될 위험성이 크며, 누군가가 프로그램의 좋고 나쁨을 미리 결정하는 행위는 일종의 검열이며 이는 민주주의 원칙에 위배된다.(Sawer, 1996) 둘째, 공공서비스 모델을 통해서는 수용자들의 기대, 기호 및 욕구의 변화를 신속하게 인식하고 효과적으로 대응하기 어렵다. 셋째, 공공서비스 방송은 특히 재원확보와 관련해 정치적 압력으로부터 취약하다.(Peacock, 1986) 넷째, 공공서비스 방송은 심한 관료주의화로 인해 비용의 낭비가 심하며 급진적 엘리트세력의 온상이 된다.

신공공론적 시각에서 현행 법제는 몇 가지 개혁해야 할 중요한 과제를 안고 있다.

첫째는 방송위의 위상과 기능의 강화이다. 현재 방송위원회는 독립적인 합의제 행정기구인데, 국내의 입법체계상의 한계 때문에 권한과 의무를 제대로 수행하는 데 어려움을 겪고 있다. 또한 방송위원회가 주요한 방송정책 결정에 있어 문화관광부장관과 합의하거나 정보통신부장관의 의견을 들어야 하는 것도 문제이다. 방송위원회는 시장의 논리와 정치권의 영향력으로부터 보다 확실히 제도적인 자율성을 누릴 수 있어야 한다.

둘째는 방송 공익성의 강화를 위한 공영방송의 위상과 역할의 제고이다. 공영방송이 공적서비스라는 본연의 기능을 다할 수 있도록, 공영방송에 대한 공적 의무들을 세세하게 규정하고 강화하는 한편, 그를 위한 정치적 경제적 독립이라는 특권적 위상과 재원을 공적으로 보장하고 경쟁력과 효율성을 제고하는 것이 필요하다.

셋째는 민영방송의 실정에 맞는 사회적 의무 부과와 공적 규제의 도입이다. 그리고 각각의 성격에 맞게 미디어별 규제를 차별화해야 한다. 현행 방송체계에서는 공영방송과 민영방송, 지상파 방송과 뉴미디어 방송의 운영주체의 성격, 사회적 영향력, 기대되는 공익성 등 근본적인 성격 차이를 인정하지 않고 정도의 차이만 인정하고 있다. 예를 들어, 공영방송은 보편적인 공적서비스에 더해 우리 사회의 다양한 구성원들 각각의 입장과 의견 및 취향을 다양하게 반영하는 의무를 지고 있다. 민영방송은 일정 수준의 공적서비스 의무에 더해 지역적 다양성을 반영할 의무를 지니면서 이윤을 추구하는 기관이다. 이러한 차이를 감안한 차별화된 민영방송 규제가 필요하다.

일 예로, 지역성에 대한 기여를 재허가에 반영하는 방안, 공영방송과는 달리 이윤추구를 목적으로 하는 사기업인 만큼 매출액 규모를 감안하여 초과이윤 사회환원률(방송발전기금, 공공방송이나 프로그램 지원 등)을 보다 강화된 형태로 탄력적으로 운영하는 방안, 지상파, 다채널 방송, 데이터방송, 유사방송 등 자원근거와 영향력, 시장지배력 등에 따른 차별규제를 도입하는 방안, 방송사업자별 진입규제, 소유규제, 내용규제의 도입, 저출력 라디오 도입과 허가시 절차간소화 등을 생각할 수 있다.

넷째, 지역방송 보호와 육성이다. 중앙집중화한 방송시스템은 지역방송의 자립과 발전을 근본적으로 막고 있다. 중앙집중적 구조와 획일화한 네트워크 시스템, 광고의 중앙집중화와 불합리한 지역광고요금체계 등이 복합적으로 작용해 지역방송의 발전을 가로막고 있다. 지역방송을 바로 세우기 위해서는 기형적인 SBS의 지배 축소, 지역방송 대권역화, 종합적인 지원대책 마련 등이 필요하다.

이와 관련해, 정상윤은 지역방송의 바람직한 기능을 다음과 같이 요약하고 있다. 첫째, 지방여론의 형성과 수렴을 위한 공론장 기능. 둘째, 지방행정과 의정활동에 대한 감시자, 비판자로서 지역주민의 여론을 대변하는 기능. 셋째, 지역경제를 보호, 개발함으로써 지역사회의 이익을 대변하고 종합적인 지역발전에 기여하는 기능. 넷째, 지방문화의 건전한 육성과 개발에 앞장서 지방문화의 활동을 촉진하는 기능. 다섯째, 지역주민의 공동체 의식을 제고하고, 개개인의 인격함양과 올바른 가치관의 형성에 기여하여 지역문화에 대한 문화적 주체성을 유지, 발전시키는 기능.

이 외에도, 다섯째, 신공공론자들은 시청자 제작프로그램, 시청자위원회 강화, 퍼블릭 액세스 채널과 미디어센터 도입 등을 포함한 시청자 참여의 확대와 내실화, 여섯째 공민영 업무영역 구분과 취약매체 지원을 포함한 미디어렙 제한경쟁체제의 도입, 일곱째 외국인의 지분취득 금지 유지 등 방송시장 개방 반대, 여덟째 방송통신 융합시대에 대비하기 위한 방송, 통신 관계법령의 통합과 정비 및 방송통신위원회 준비 등을 방송개혁의 이름으로 요구하고 있다.

지역문제와 관련하여, 신공공론자들은 지역방송 특히 지역민방의 정상화와 활성화에 대하여 그것이 전체 방송개혁 및 전체 언론개혁과 밀접히 연관된 대단히 중요한 문제하고 생각하며, 그 대안을 모색하는 데 적극적이다. 그 대안은 크게 두 가지로 나타나는데, 하나는 지역민방의 정상적 발전을 가로막는 SBS를 정상화시키는, 달리 말해 지역민방의 하나로서 기능하도록 규제하는 법제 개혁이고, 다른 하나는 지역민방을 독립적인 지역민방으로서 활성화하기 위한 종합적인 규제․지원책을 내놓는 노력이다.

지역성은 전통적 공공론과 신공공론 모두에게 지대한 관심사이다. 미국식의 전통적 공공론에서 지역성은 보편적 서비스, 사상의 자유시장과 함께 모든 방송이 추구해야 하는 3대 가치 중 하나로 위치했고, 이를 위한 각종 의무가 방송송사들에게 부과되었다. 신자유주의적 시장론의 득세에 따라 한 때 지역성은 크게 위축되기도 했지만, 신공공론에 입각한 재규제가 추진되면서 지역적 서비스강화가 다시 관심을 끌고 있다.

4. 지역민방 정상화․활성화의 의미와 방안 :  SBS 정상화와 종합적인 규제․지원책 마련

우리나라 지역방송은 중앙집권적인 정치․경제 구조에 따른 한계로 인해 지역에서의 자립적 매체로서 어려움을 겪고 있다. 지역의 경제규모 및 광고시장의 취약성으로 인해 현재와 같은 소권역적 구조로는 중장기적 발전은커녕 독자적 생존도 불투명한 상황이다. 또한, 편성과 경영이 중앙사에 종속된 구조를 갖고 있다. KBS MBC SBS 등 중앙집중적 메이저 3사의 독과점적 지배력 하에 지역시장이 수직적으로 통합되어 자율성과 자생력이 원천적으로 크게 손상된 상태인 것이다.

또한, 문화적 인적 자원이 중앙에 집중된 구조도 지역 및 지역방송의 발전을 심각히 제약한다. 이로 인해 지역 매체로서의 정체성을 찾기 어렵고, 중앙 네트워크 프로그램의 단순 중계자로 전락하는 부작용을 산출하고 있다. 이러한 불리한 여건들은 ‘지역방송 규모의 경제 달성 불가’ → ‘자생력 부족’ → ‘자체 프로그램의 과소’ → ‘지역내 물적 기반 활성화의 실패’ 라는 악순환의 과정을 불가피하게 한다.(방송위원회, 2003)

이 같은 악순환의 고리를 끊고 지역방송이 제 역할을 하기 위해선 그에 부응하는 몇 가지 법제․정책적 조치들이 필요하다. 그렇지만, 우선 지역방송 발전을 위해서는 (전체 방송의 발전을 위해서도 마찬가지지만) SBS 개혁이 필수적임을 먼저 지적해둘 필요가 있다. SBS의 문제점들은 다음과 같은 세 가지가 주로 지적되는데, 이것들은 모두 직간접적으로 지역방송의 건정한 발전을 결정적으로 막고 있는 것들이기 때문이다.

첫째, SBS는 원래 다른 지역민방들과 마찬가지로 지역민방 중 하나로 태어났다. 그러나, SBS는 허술한 규제를 피해 전국 네트워크로 변신했고, 그 자체가 거대한 사적 권력체로 성장했다. 그리고, 이로 인해 공익을 훼손하고 사익화하는 방향으로 전체 방송체계를 왜곡하기에 이르렀다.

다른 지역민방들이 SBS와 계약을 맺으면서 네트워크 형태를 갖추게 된 것은 네트워크 프로그램이 다수의 시청자들을 끌어들이는 데 용이하고 자체 제작을 위한 투입비용의 부담이 없으며 공급이 안정적이기 때문이다. SBS와 지역민방 간의 갈등은 SBS 로고를 사용하는 문제, 화면 하단의 스크롤 자막 고지의 문제, 프로그램 공급권료의 문제, 네트워크 시간대 편성권의 문제, 로컬 뉴스의 문제 등으로 주로 표출되었다. 이 중 가장 심각한 쟁점이 네트워크 시간대 편성권의 문제이다. SBS는 전체적인 편성권은 지역민방이 갖고, 네트워크 시간의 편성만 SBS가 하는 것이라고 주장하고 있지만, 상식적으로 보더라도 이는 지역민방 측의 주장처럼 자체적인 편성권을 갖지 못하고 이를 SBS에 넘긴 형국이 아닐 수 없다.

둘째, SBS의 소유, 경영, 제작․편성이 제도적으로 분리되기는커녕 윤 회장 일가에 의한 일관 지배체제가 확립되어 국민의 언론자유에 치명적인 ‘족벌언론’으로 전락했다.

셋째, SBS는 광고수익의 극대화를 위해 시청률 경쟁을 촉발․촉진했고, 그럼으로써 자사는 물론 전체 방송의 저질화와 상업주의화를 선도해 왔다.

SBS가 제자리를 바르게 잡는 것은 지역의 균형발전은 물론 전체 국가발전을 위해서도 그리고 SBS 자신을 위해서도 필수적이다. SBS의 정상화 및 지역민방 일반의 활성화를 위하여 다음과 같은 열한 가지의 규제․지원책들의 입안과 추진이 필요하다.

첫째, 공론을 모아 합당한 지역방송 및 지역민방 정책을 입안하고 공표하는 일이 필요하다. 지역방송의 발전에 대한 논의가 무성함에도 불구하고 실제 방송법상 지역방송의 발전에 대한 분명한 정책 이념 및 정책목표는 제시되고 있지 않다. 방송법 제6조6항에서 지역사회의 균형발전을 규정하고 있지만, 이를 구현하기 위한 구체적인 법제적 장치나 실질적인 정책이 부재한 상태인 것이다. 방송법 제7장 방송발전의 지원 부분에서도 ‘지역방송의 발전’에 대한 부분을 명문화할 필요가 있다.

또한, 지역성과 관련하여 각각의 취지와 실정에 맞는 차별화된 법제․정책 기준이 마련되어야 한다. 또한, 같은 공영방송이라도 KBS와 MBC의 성격과 처지가 다르므로 이 역시 적절하게 차별화되어야 한다.

둘째, 시장경쟁과 효율을 강조하는 일부 시장론자들은 대권역화를 넘어서서 아예 권역규제 자체를 부정하기도 한다. 그러나, 지역성은 평면적인 효율(시청률과 광고수입)의 잣대로는 매길 수 없는 큰 사회적 가치의 원천이고 그 자체가 공익의 핵심 요소이다. 권역은 지역성을 담보하는 그릇이므로 권역규제가 매우 강하고 실효성 있게 이뤄져야 한다. 위성의 지상파 의무재전송 문제도 이 원칙 위에서 해법을 찾아야 한다.

또한, 권역은 방개위에서 제안한 바대로 정책의 일관성을 지켜 광역화․대권역화해야 한다. 신공공론은 ‘공익성과 효율성’의 조화를 추구하는 바, 권역은 지역성과 효율성을 겸할 수 있는 대권역이 합당하다. 이런 관점에서 볼 때, 경남민방 설립은 경제성이 약하고 지나치게 지역을 좁게 분할하는 소권역화를 부추기므로, 바람직한 방송정책에 역행한다고 할 수 있다.

셋째, SBS가 부당하게 전국적 네트워크로 변신한 문제 및 다른 지역민방들이 SBS에 종속된 문제를 해결하는 일이다. 프로그램 제공 방송사와 그 프로그램을 릴레이하는 지역민방과의 관계를 정상화하기 위해 우선 양사 간의 투명하고 공정한 계약 관계를 확립하는 것이 필요하다. 공정한 표준계약서를 제정․운영하도록 여론을 형성하고 압력을 가하는 노력을 기울여야 한다. 또한, 특정 업체(방송사 및 그 계열기업)의 프로그램 편성비율의 상한선을 40% 내지 50% 이내의 어떤 지점에선가 규제하는 것도 병행되어야 한다.

현재 방송법에서는 지역방송사의 편성이 지나치게 중앙 방송사에 의존하는 상황을 타개하기 위해 지역방송사의 지배적인 편성을 제한하는 규정(‘자체 편성 비율 의무 고시 제도’)을 두고 있다. 즉, 방송법 제69조(방송프로그램의 편성 등) ⑤항에 의하면 ‘한국방송공사 및 특별법에 의한 방송사업자, 방송문화진흥회법에 의한 방송문화진흥회가 출자한 방송사업자 및 그 방송사업자가 출자한 방송사업자를 제외한 지상파방송사업자는 다른 한 방송사업자의 제작물을 대통령령이 정하는 비율 이상 편성하여서는 아니 된다.’고 규정되어 있다. 또한 방송법 시행령 제50조(방송프로그램의 편성 등) ⑤항은 ‘법 제69조제5항의 규정에 의하여 지상파방송사업자가 다른 한 방송사업자의 제작물을 편성할 수 있는 비율은 매월 전체방송시간의 100분의 50내지 100분의 85 범위 안에서 당해 지상파방송사업자의 경영상태 및 방송프로그램 수급여건 등을 고려하여 방송위원회가 고시하는 비율로 한다’고 되어 있다. 이에 따라 방송위원회에서는 2002년도 방송프로그램 편성비율을 고시하였는데, 다른 한 방송사업자가 제작한 방송프로그램의 경우 부산방송, 대구방송, 광주방송, 대전방송은 매월 전체방송시간의 100분의 72 이내, 부산방송, 대구방송, 광주방송, 대전방송을 제외한 지역 민영 지상파방송사업자는 매월 전체방송시간의 100분의 75이내에서 편성하도록 하였다.

넷째, 지역민방으로서 경인방송의 위상을 찾아주는 노력도 필수적이다. 그리고, 이는 우리나라 지역민방체계 자체에 대한 전반적인 재점검으로 이어져야 한다. 이와 관련해 영국의 ITV 모델이나 독일의 ARD(독일방송연맹) 모델을 진지하게 검토하는 것은 의미 있는 일이다. 런던의 3개 방송사 등 15개 지역방송이 수평적 관계에서 조화롭게 운영되는 원리를 배울 필요가 있다. 특히, 동남권에 광역화된 지역민방이 출범하게 될 경우, 이는 보다 더 절실해 진다.

다섯째, 지역민방들이 공동출자하여 연합 PP를 설립․운영토록 정부가 지원하는 것이 필요하다. 또한, 지역민방들의 협의체가 특정의 일부 시간대에 공동으로 전국방송을 함으로써 지역민방들이 부분적으로 전국시장을 균형 있게 공유할 수 있도록 하는 것도 연구해 볼 만하다. 이러한 것들은 SBS의 독주를 막을 수 있는 현실적 대안에 해당하며, 정부와 지역사회는 이를 지원하는 데 인색해서는 안 된다.

여섯째, 실효성 없는 소유규제를 강화하고, 시장점유율 규제와 시청점유율 규제를 점진적으로 병행 도입하는 것이다. 또, 편법 승계나 방송권 매매를 막기 위해 대주주의 주식소유 변경시 방송위의 허가를 의무화하는 한편, 자본진출을 통한 전국 네트워크화를 금지하기 위해 방송사 간 소유와 겸영의 금지를 법제화하는 일이다.

일곱째, 방송사 재허가제도를 정상화하는 일이다. 이를 위해서는 우선 방송사 재허가에 대한 방송위원회의 인식 전환이 필요하다. 3년 동안의 방송면허를 내주는 것은 상당 수준의 공익 창출을 조건으로 국민의 재산을 3년 간 빌려주는 것에 다름 아니다. 재허가는 최초 허가에 버금가는 과정이어야 한다. 이 과정에서 지역민방의 경우, 프로그램을 통해 지역발전 기여한 바를 측정해 재허가를 위한 필수조건으로 규정해야 한다. 이 경우, 방송법 제17조(재허가) 심사기준 중 ‘지역사회발전에 이바지한 정도’와 ‘방송발전을 위한 지원계획의 이행여부’에 대해 ‘공중확증’이라는 구체적인 제도적 장치 도입을 명시하는 것을 검토해 볼 수 있다.

그리고, 한편으로는 엄중한 방송평가제도를 도입해 재허가와 연결시키는 일과, 다른 한편으로는 기존 방송사업자에게 재허가를 내주지 않았을 때 발생할 수 있는 현실적인 문제를 수습할 수 있는 방안-예를 들어 유휴 방송시설의 처리방안 또는 송출공사를 통한 해결방안 등-을 강구하는 일도 병행되어야 한다.

여덟째, SBS를 비롯한 지역민방 프로그램의 공익성과 질을 제고하는 일이다. 공익적 프로그램의 최저선과 프로그램 질 개선의 목표와 일정을 시청자에게 약속하도록 촉구하고, 이를 편성규약에 반영토록 여론의 압력을 조직하고, 그 약속을 받아내고, 그 약속을 잘 지키는지 감시하는 일이 필요하다.

이는 다른 한편으로, 실효성 있는 제대로 된 편성규약을 제정․운영하는 문제와 연결되어 있다. 이 때 편성규약은 우리도 있다는 식으로 남에게 보여주기 위한 것이 아니라, 경영진과 노조에게 공히 구속력을 지닌 사회적 약속이어야 한다. 궁극적으로 이러한 내부개혁은 시청률(광고수입)과 평가(인사와 보수)를 연동하는 경영방식의 시정으로 귀결되어야 한다.

아홉째, 지역민방 주식이 주식시장에 상장된 것을 바로잡는 일이다. SBS와 대전방송 등 민영방송의 주식이 상장된 것은 근본적으로 잘못된 일이다. 민영방송 주식의 상장은 공공재산인 전파를 사실상 사유화하는 처사가 아닐 수 없다. 공공재산의 사유화와 특혜는 방송사의 이윤추구 경향을 극단적으로 강화해 방송 본연의 목적과 기능을 결정적으로 훼손한다. 이와 관련해, 지상파 방송의 주식상장을 법률로 직접 금지를 명시하는 것은 법리상 적절치 않으므로 다른 나라들처럼 비법률적 형태로 상장의 추진과 실익을 제어하는 방안을 마련하여야 한다. 지상파 방송의 경우, 모든 주식변동 사항을 방송위가 변경허가토록 하거나(1안), 신고토록 한 위 그 내용을 심사하여 방송의 고유목적 유지를 위해 불가피한 상황이 아닌 경우 재허가 과정에서 큰 벌점을 부과함으로써(2안) 주식시장 상장의 동기와 거래의 실익을 제어하는 방안을 검토할 필요가 있다.

열 번째로, 한 지역민방이 다른 지역민방을 소유하는 것을 엄하게 제한하고 민영방송사 간 겸영을 금지하는 법제 보완이 필요하다. 이는 SBS가 지역민방들의 지분을 인수하여 전국 네트워크로서의 지위를 공고히 하는 효과를 추구하는 등의 부작용을 차단하기 위한 것이다.

SBS의 지배주주인 태영은 2003년 2월 현재 부산방송에 10.87%, 울산방송에 3.40%, 강원민방에 4.88%의 지분을 소유하고 있다.

끝으로 열한 번째로, 방송의 공공성을 훼손하지 않고 방송의 진흥에 기여하는 적절한 방송광고 판매제도를 확립하는 일이다. 여기에서는 거래의 투명성과 공정성을 제도화하고, 방송사의 제작․편성과 광고영업을 분리하며, 공영방송의 경우 양출제입 원리에 따라 광고수입을 정하되 필요한 재원을 보장하는 한편, 방송광고시장에 대한 공적 개입의 수단을 가능성을 확보하고, 매체와 여론의 다양성 보장을 위해 취약매체의 재정을 지원하는 것 등을 골격으로 하는 일정 수준의 규제형 경쟁체제를 도입하는 것이 관건이 된다. 또한 이에 더하여 지역민방 간의 광고 공동판매 등 광고의 효과와 대광고주 교섭력 양자를 제고할 수 있는 방안을 강구하고 이를 제도화하는 일이다.

우리나라는 절차적 민주주의 완성과 실질적 민주주의 실현을 향해 나아가는 중이다. 방송개혁의 성패는 그 과정의 성패에 매우 중요한 분기점이 된다. 1)양출제입 원리에 기초한 공영중심 체계의 확립 2)SBS의 지역민방으로서의 정상화와 여타 지역민방들의 활성화 3)방송의 제작․편성과 방송광고의 제도적 분리와 광고비에 대한 사회적 조정기능의 확보 등 광고규제 제도의 확립은 전체 방송개혁의 성패를 가르는 중요한 과제들이라 할 수 있다.

지역방송의 미래

2004년 6월 11일~12일, 한국기자협회 주최, <지방분권시대의 지역방송과 지역방송의 미래> 세미나 발제자료

이진로(영산대학교 매스컴학부 교수)

1. 서론

지역방송의 현실은 우리 사회가 직면한 지역불균형과 수도권 집중의 부작용을 반영한다. 즉 정치적 측면에서 나타나는 중앙당 중심 구조 하에서 지역의 정치인은 정당의 공천을 통해서 충원되고 있다. 경제적 측면에서도 주요 대기업의 본사가 수도권에 소재하고 있고, 상품 소비지로서의 중요성도 구매력이 높은 수도권이 우선되고 있음에 따라서 지역은 부차적 소비지로서 여겨지고 있다. 문화적으로도 주요 행사가 수도권을 중심으로 개최됨으로써 지역의 문화 창출 및 감상의 기회는 비교적 제한된 편이다. 이처럼 사회의 여러 분야에서 열악한 지역의 현실은 지역방송으로 하여금 양질의 프로그램을 제작, 송신함으로써 지역시청자의 정보, 교양, 오락 욕구를 충족하는데 한계를 지니고 높은 평가를 받지 못하고 있다.

그런데 지역방송은 지역사회의 열악한 조건에서 시작되어 지역 시민의 불만 제고로 이어지는 일련의 악순환 고리를 깨뜨리고, 지역 시민의 균형 발전 요구를 자극하고, 나아가 지역사회의 조건 개선으로 연결되는 새로운 선순환의 고리가 될 수 있다. 즉 지역방송이 정치, 경제, 사회, 문화적으로 복합된 지역 문제의 해결과 관련하여 열악한 지역의 실정을 지역 시민이 인식할 수 있도록 보도하고, 이를 해결하기 위한 방안을 마련하도록 공론의 장을 제공해 여론을 형성하고, 나아가 국회의 입법과 행정부의 정책 수립 및 추진으로 이끌도록 역할하게 되면, 지역 균형 발전과 지역 분권의 실현이 가능하기 때문이다.

그러나 현재 지역방송은 서울 지역에 소재한 네트워크 키(key) 방송사와 수직적 관계를 유지하고 있고, 자체적인 제작, 편성 경쟁력을 충분히 확보하지 못하고 있다. 또한 지역방송 내외의 환경이 급변하고 있는 상황에서 지역방송은 장단기적인 발전 전망도 불투명한 상황이다.

따라서 지역방송이 지역 분권과 지역사회 균형 발전에 기여하는 역할을 수행하기 위해서는 우선 지역방송이 직면하고 있는 내외의 환경 변화를 확인하고, 그러한 요인들이 작용하여 형성하게 될 미래를 전망하고, 바람직한 대응 방향을 모색해야할 필요성이 높다.

이 글은 지역방송이 바람직한 미래를 맞이하기 위해서 먼저 지역방송 현실의 문제점을 기존연구를 통해 알아보고, 다음에 지역방송 환경 변화 요인과 주요 영향을 살펴본 다음에 지역방송 내외에서 취해질 수 있는 방안을 제시하겠다.

2. 지역방송 현실의 문제점과 환경 변화

1) 지역방송에 관한 기존 연구 검토

최근 지역방송이 직면한 문제점은 1990년대 이후 지역방송에 관한 주요 보고서와 연구에서 잘 나타난다. 먼저 방송제도연구위원회(1990)는 CATV(유선방송)와 위성방송의 도입에 따라 변화될 2000년대를 향한 한국방송의 좌표를 제시한다는 입장에서, ꡐ방송제도연구보고서ꡑ를 작성하였다. 여기서는 민영방송 도입 이유의 하나로 지역사회에 더욱 밀착된 방송을 통해 지방의 정치적, 문화적, 경제적 발전에 기여할 수 있고, 방송에의 참여권이 더 잘 충족될 것이라고 주장한다.

ꡒ민영방송은 KBS가 전국매체의 성격을 갖는데 반하여 그 존립기반을 지방사회에 밀착한 것으로 하며 다른 어떤 방송사업자의 영향 하에도 들어가지 않는 독자성을 갖는다. 따라서 민간인에 의한 방송은 국민 전반에 공통된 일반적인 필요에 부응하는 외에도 특별히 해당 지방사회 특유의 필요를 충족시켜 주도록 노력해야 한다.

따라서 개개의 민영방송은 해당 지방민의 의사를 우선적으로 존중하면서 그 지방의 이익을 위해 독자적 의사에 따라 운영된다.ꡓ(방송제도연구위원회, 1990, 84)

또한 MBC(주식회사 문화방송)와 관련해 지역방송사의 사정에 따라 독립을 단계적으로 추진하거나(1안), 또는 서울 중심의 네트워크방송은 영속적인 공영제를 취하고, 지역방송은 2000년대 이후 공익적 민영 및 상업적 민영을 허용하는 것이 되어야 한다(2안)고 밝힌다(방송제도연구위원회, 1990).

이러한 제안은 그 후 노태우 정부의 민영방송 설립 허가를 비롯해 이후의 방송정책 입안과 추진으로 이어졌고, 현재 지역민방 설립과 운영의 근거가 되었다.

다음에 장낙인(1992)은 ꡐ지방 TV방송의 활성화 방안ꡑ에 대한 연구를 통해 지역방송의 제작비가 매우 낮은 상황에서 제작 능력의 저하로 이어지고, 이에 따라 질적으로 미흡한 프로그램을 만들 수 밖에 없고, 이는 지역민의 무관심을 낳는다고 말한다. 제작비 측면에서 볼 때, 당시 MBC 본사와 지방계열사의 제작비 배분율이 85%: 15%이고, 19개 계열사가 나누어 사용하는 제작비는 1개사 당 평균 0.79%에 지나지 않았고, 자체 제작 비율을 1% 늘릴 경우 그만큼 제작비가 늘어남으로써 예산이 부족하게 된다. 인력에서도 지역 MBC 계열사의 제작 PD는 직할시의 경우 7.3명 그리고 중소도시는 6.3명이고 1인당 주간 제작시간은 각각 26분과 33분이으로 업무과중이 심각한 반면에 신규 직원 충원은 부족하다. 그리고 1991년 전체 TV 광고비 3,260억원중에서 계열사의 광고비는 1,176억원으로 36.1%에 불과하고, 로컬비율이 평균 7.8%(최고는 부산 12.6%, 최저는 원주 4.9%)이고, 59.8%를 뉴스 등 보도물이 차지하여 다양성이 부족하였다.

그리고 한진만(1997)은 지역민방 등장 이후의 지역방송의 문제점을 재정, 인력, 편성 등 세 부분으로 나누어 살펴보았다. 재정 측면에서 지역 MBC 계열사의 경우 지역 광고시장의 협소와 더불어 불합리한 전파료, 제작비 산정으로 인해 적은 광고료가 배분되고 있다. 인력 측면에서는 제작 인력 및 스탭 인력과 연수 및 재교육 부족 등을 그리고 편성 측면에서는 편성시간의 부족, 편성전략의 부재, 중복편성과 차별화 부족 등이 지적되었다.

정상윤(2001)은 지역방송이 케치블방송, 위성방송과의 경쟁에 따라 지상파방송의 시청율이 점차 하락할 것으로 전망되는 상황에서 제작 부문 종사자를 대상으로 설문조사를 하였는데, 지역방송인들의 64.6%는 위상이 약화될 것으로 예측하고, 중점 추진 사항으로 방송프로그램의 완성도 향상(26.4%)을 비롯해 다양한 형식의 방송프로그램 개발(13.6%), 지역방송의 권역화(광역화)(12.8%), 방송장비의 디지털화(12.0%), 자체제작 편성비율의 확대(12.0%) 등을 들고 있는 반면에 지역방송 활성화의 장애 요인으로는 중앙사로부터 편성 및 경영의 종속적인 구조(45.5%)와 협소한 광고시장과 열악한 방송제작비(34.0%)를 각각 지적한 것으로 나타났다. 또한 프로그램의 만족도에 대해서는 21.9%가 만족하다는 쪽이라고 응답한 반면에 48.2%는 불만스럽다고 밝혔고, 불만 이유로는 프로그램의 완성도 저하(67.1%)와 프로그램 소재의 제한(16.4%)이 지적되었고, 지역방송 뉴스에 대해서는 53.6%가 잘 반영하고 있다고 비교적 높은 긍정적 반응을 보였지만, 부정적 응답자의 이유로는 취재인력 부족(39.5%), 지역사회의 뿌리 깊은 연관(23.9%), 지역사회 권력구조와 방송사간의 유착관계(15.8%) 등의 순으로 나타났다. 지역방송의 광역화에 대해서는 56.5%가 찬성을 나타냈고, 지역방송의 생존전략에 대한 자유응답 질문에 대해서는 130명이 지역 특화(밀착성) 프로그램 개발(26명), 권역화(광역화)(23명), 인력과 장비 등 제반 여건 개선(이하 8명), 사업 다각화로 경영의 효율화, 광고요율 조정 및 광고시장 확대, 전문방송인력 확충, 구조조정 및 인력의 효율적 관리 등의 순으로 각각 응답했다.

끝으로 방송위원회(2003)의 지역방송발전 보고서는 지역방송이 지역사회의 균형 발전과 지역민의 통합과 화합에서 매우 중요하다고 인식하고, 자립적 성장기반을 마련하고 경쟁력을 강화시키기 위해 ▲지역방송을 지역사회 균형 발전과 지역민의 통합 및 화합을 위한 공적 매체로 인식, ▲디지털 다매체 시대를 대비하여 자립적 성장기반 구축, ▲본사(중앙사)와 지역방송사간 수평적 관계 형성, ▲광역화 추진, ▲지역민방과 MBC 계열사를 PP로하는 수퍼스테이션채널 운영, ▲방송발전기금 징수율의 인하 및 차등화, ▲CATV SO 및 중계유선방송의 의무 재송신, ▲디지털 전환 지원, ▲시청자 미디어 센터 운영 및 미디어교육을 확대, ▲지역방송 편성시간대(PTAR) 도입, ▲지역밀착형 프로그램 개발과 시청자 제작 프로그램 확대, ▲공동제작의 자체제작 포함과 자체제작 의무대상에 KBS 지역국과 MBC 계열사 포함, ▲광고수입중 전파료 비율 인상 등의 내용을 담고 있다.

이진로(2003)는 지역 MBC와 지역민방 등 지역방송 근무자를 대상으로 조사한 연구에서 지역방송인의 요구사항으로 국가정책적 차원에서는 지방분권과 지역경제의 활성화를, 방송정책적 차원에서는 방송위원회 지역 대표 위원 선임을 비롯해 광역화, 독자적 편성권, 인력재교육과 제작비 지원, 방송발전기금 징수율 인하 및 차등화, 전파료 인상, 광고수수료율 인하 등을 그리고 지역방송사 차원에서는 제작 인력 충원을 비롯해 연수 및 재교육, 제작시설의 양적 확대, 노후화된 시설의 개선, 지역방송 경영의 전문화, 광고와 프로그램 판매 수입 증대, 지역밀착형 뉴스 제공 등이 강하게 지적되었음을 보여준다.

이처럼 지역방송과 관련한 문제점은 편성, 제작, 인력, 광고 및 제도 등의 측면에서 다양하게 존재하고, 뚜렷이 해결되지 않은 채 관련 연구에서 반복되어 지적되고 있다.

2) 지역방송의 환경 변화와 영향

최근 지역방송 환경은 다매체 다채널 시대의 개막을 비롯해 방송과 통신의 융합화, 방송광고 경쟁 체제의 전환 예상 및 경기 변동에 따른 광고 수입의 감소 등 크게 네 가지 측면에서 변화하고 있다. 그러면 이들 각각의 변화 요인을 중심으로 예상되는 영향을 살펴보겠다.

첫째, 다매체 다채널화 추세 속에서 지상파 지역방송은 케이블방송, 위성방송과 시청률 경쟁에 들어가고 있다. 즉 과거 방송은 지상파 지역방송을 의미할 정도로 광고수입에서 절대적인 위상을 유지했으나 <표1>에서 보듯이 이제 다매체 다채널 시대에는 그 영향력이 점차 약화될 것으로 보인다. 또한 네트워크 중계(relay) 프로그램에 비해서 지역 지상파 방송의 자체 제작, 편성 프로그램의 경우 약화 정도가 더욱 크다. 우리나라의 경우 실증적 조사 결과, 전국적으로 4대 지상파 채널의 점유율이 2000년 75.7%에서 2003년에는 67.3%로 8.4%가 감소하였고, 2003년도의 경우 서울의 지상파 점유율은 70.1%이지만, 부산, 대구, 광주 , 대전 지역의 경우는 평균 62.6%로 더욱 낮은 점유율을 나타냈다(조성호a, 2003, 3-4). 이처럼 지속적인 지역방송 점유율의 하락 추세는 광고시장에서 뉴미디어 매체에 대한 관심을 높이고, 지상파방송 광고 효과의 한계에 주목하도록 만들고 있다.

<표1> 한국, 일본, 미국의 매체별 광고 점유율 비교(2002년)

자료: 윤석년(2003, 21)

둘째, 방송, 통신의 융합과 DMB(Digital Multimedia Broadcsting)와 같은 뉴미디어의 등장에 따른 영향을 들 수 있다. 방송과 통신의 융합은 디지털기술의 발전에 의해 가능해졌지만, 새로운 시장 창출 측면에서 구체화된다(김국진, 2003, 21). 방송과 통신 융합의 대표적 매체인 DMB는 다매체 다채널 경쟁을 심화시키고, 방송의 개념을 이동중인 개인별 시청이란 측면에서 새롭게 구성할 것으로 보인다. DMB의 도입과 관련한 지역방송의 문제점으로는 전국 방송 채널의 증가로 인한 지역 방송 시장의 축소, 위성 DMB를 통한 지역주민의 지역 정보 접근 기회 제한, 지상파 방송의 재송신 추진시 지역 방송과의 갈등 심화 등을 들 수 있다(이진로, 정상윤, 2004). 따라서 이러한 문제의 부작용을 사전에 방지하고, 위성 DMB가 지역 시민의 필요와 이익에 부응하는 방송의 공익적 측면을 구현하기 위해서는 지역방송 프로그램 재송신이나 또는 지역연합 채널의 확보 등을 검토할 필요가 있다.

셋째, 방송광고 경쟁 체제의 도입이 지역방송의 광고 판매에 미치는 영향 또한 클 것이다. 최근 방송광고판매제도의 개선과 관련해 제한경쟁론과 완전경쟁론이 대립되고 있다. 제한경쟁론은 방송광고 판매에 있어서 시장경쟁원리를 채택하되 국민의 알 권리 보호를 위해 혹은 구조적인 공급 과점에 의한 시장실패의 시정을 공적인 규제가 필요하다는 내용으로 공공론자의 입장이다. 이에 반해, 완전경쟁론은 방송광고 판매시장을 최대한 시장경쟁원리에 맡기자는 자유주의적 시장론자들의 입장이다. 향후 경쟁체제가 도입될 경우, 지역방송 광고 판매의 정책적 배려가 줄어들 것이다. 특히 완전경쟁론은 지역방송은 물론 광고를 재원으로 하는 모든 방송사의 무한경쟁을 초래할 것이다. 제한경쟁론 상황하에서도 경쟁의 점진적 확대가 예상되어 광고 판매의 어려움이 커질 것이다.

넷째, 최근 경기 변동의 영향으로 지역방송의 광고수입이 축소되었는데, 이러한 추세가 지속될 경우 경영의 압박 요인으로 작용할 것으로 보인다. 2004년 1?4분기의 주요 지상파 TV방송 광고 수입은 5,153억원으로 2003년의 5,638억원에 비해서 91.4%에 해당하는 것으로 전년대비 8.6% 감소하였다. 지역민방송 경우에는 2004년 1?4분기 광고매출액이 452억원으로 전년의 547억원에 비해서 17.4% 감소하였듯이 경기 변동의 영향을 더욱 크게 받고 있다.

<표2> 주요 방송 TV광고 2004년 수입 및 전년 대비 성장률

자료: 광고정보, 2004년 3-5월호.

3. 지역방송의 대응과 미래

지역방송의 현실은 매우 어렵고 환경의 변화 요인은 이러한 어려움을 심화시킬 것으로 보인다. 그러나 지역방송은 공익성과 지역성 구현을 통해 지역사회의 필요와 이익에 기여하고 있다. 또한 지역방송의 역할이 제고될 때, 우리사회의 고질적인 지역불균형과 수도권 집중으로 인한 부작용의 개선을 기대할 수 있다. 이런 점에서 지역방송의 경쟁력 강화는 지역방송은 물론 지역사회와 나아가 균형적인 발전을 당면 과제로 설정한 나라 전체의 측면에서 공통적으로 요구되는 목표라고 할 수 있다.

그러면 지역방송의 바람직한 미래를 위해 필요한 사항을 지역방송의 프로그램, 지역방송사의 경쟁력 그리고 지역방송 환경의 개선 등 세가지 측면에서 나누어 살펴보겠다.

1) 지역방송 프로그램 질적 제고

지역방송이 평가받는 기준은 그 생산물인 프로그램이다. 지역방송 프로그램의 질적 측면은 지역 시민의 시청여부를 결정하고, 그에 따라서 광고수입과 지속적인 제작비 규모에도 영향을 미친다. 지역방송이 제작하는 프로그램의 종류는 방송위원회의 구분에 따라서 크게 보도, 교양 그리고 오락 프로그램 등으로 나누어 살펴볼 수 있는데, 부산MBC의 2003년 추동계 TV 프로그램 편성비율에서는 교양이 885분으로 59.20%, 오락이 295분으로 19.73%, 그리고 보도가 315분으로 20.07%로 나타났다(부산문화방송, 2004).

첫째, 지역방송 보도의 경우에는 지역사회의 환경감시에 충실하고, 공동체 통합 유지에 기여할 필요가 있다. 또한 공공저널리즘이 지향하듯이 지역사회의 문제를 해결하는 과정에 주체적으로 참여함으로써 지역사회 발전의 핵심적 역할을 수행할 수 있다. 김정환(2003)은 뉴스나 또는 중계방송 프로그램의 집중 편성이 지역방송의 고정 시청자를 확보하는 유력한 방안이라고 제안한다. 즉 지역 시청자는 지역방송의 보도 프로그램을 통해서 다른 채널 프로그램에서 볼 수 없는 지역 고유의 정보를 획득하고, 지역 사회의 현안 문제를 파악하고, 해석하고, 나아가 해결하는 능력을 갖출 수 있을 것이다. 이를 위해서는 지역의 기득권층으로 취재 영역을 넓히고, 취재를 제한하는 각종 네트워크(연줄)의 한계를 극복해야 할 것이다. 또한 재난보도와 같이 지역 시민의 안위와 직결되는 분야에 대해서는 전문적 지식을 바탕으로 신속하고, 충실한 보도가 이루어지도록 사전 대비 체계를 갖추어야 한다.

둘째, 지역방송 교양 프로그램으로 지역의 주요 현안을 다루는 토론프로그램과 시사상식을 다루는 프로그램 그리고 분야별 취미를 소개하고, 인문사회적 소양을 함양시키는 교육적 프로그램 등을 들 수 있다. 이들 교양 프로그램은 지역 시민의 지적 능력을 제고하고, 사회에 대한 이해를 넓히고, 자신의 삶을 성찰하는데 도움을 주는 만큼, 지역 시민이 관심을 갖고 있는 주제를 중심으로, 지역시민이 참여하는 가운데, 흥미 있고, 알기 쉬운 방식으로 제작해야 할 것이다. 시청자가 선호하는 우수한 교양 프로그램의 제작에 담당 프로듀서의 능력과 노력이 절대적인 만큼 체계적인 연수와 훈련이 병행되어야 함은 두말할 나위 없다.

셋째, 지역방송 오락 프로그램은 지역 시민의 긴장 해소와 활력 부여에 기여하는 역할을 수행할 뿐만이 아니라 지역 시민이 가장 선호하는 장르이다. 지역시민이 기대하는 오락 프로그램의 수준은 네트워크 프로그램을 일상적으로 수용하는 점에서 지역방송의 입장에서 볼 때 비교적 높게 형성된다. 그런데 지역에서 서울과 유사한 수준의 오락 프로그램을 제작하기 위해서는 비슷한 수준의 진행자나 출연자를 확보할 때 교통시간의 추가 소요에 따라 더 많은 비용이 소요되기도 한다. 따라서 지역방송의 입장에서는 서울과 비슷하거나 저렴한 비용으로 양질의 오락 프로그램을 제작해야 하는 이중의 어려움을 안고 있다. 이의 개선을 위해서는 현재 제한된 제작 인력을 늘리고, 지역방송 공동 제작이나 지역별로 특화된 제작을 통해서 경쟁력을 제고해야 할 것이다.

이상에서 지역방송 프로그램의 질적 제고를 위해 장르별로 필요한 사항을 지적했는데, 보도의 경우에는 지역 현안에 대한 성역 없는 보도와 신속하고 충실한 재난보도 시스템의 구축을, 그리고 교양의 경우에는 시청자의 관심사항을 참여를 통해 제작하고, 오락의 경우에는 공동제작과 특화를 통해 제작비 부족의 어려움을 극복해 나갈 것을 각각 제안했다.

2) 지역방송사 경쟁력의 제고

지역방송 프로그램은 폭넓은 의미에서 생산 주체인 지역방송사에 의해 제작된다. 따라서 지역방송사의 경쟁력은 질 높은 프로그램 제작은 물론 안정적인 기반 형성의 측면에서 매우 중요하다. 지역방송사의 경쟁력은 크게 제작 여건의 개선, 시청자 참여 확대 그리고 경영 여건 개선 등 세 가지 측면으로 나누어 살펴보겠다.

첫째, 지역방송의 제작 여건을 구성하는 제작 인력, 시설 그리고 제작비에 대한 우선적 관심과 지원이 요구된다. 지역방송이 제한된 광고 수입의 한계에 주목할 경우 제작비 절감, 미흡한 시설 및 제한된 인력을 당연시하게 되는데, 이런 구조가 장기적으로 지속될 경우 프로그램의 질적 제고를 기대하기 어렵고, 지역 시민의 외면을 초래하여, 시청률 하락으로 광고 판매의 저하라는 악순환 구조를 가져온다. 따라서 우수한 프로그램의 제작을 위한 제작 여건 개선에 목표를 두고 지원을 아끼지 말아야 한다. 이를 위해서는 당분간 지역방송의 이윤을 주주에게 배당하는 대신 제작여건 개선을 위해 투입해야 한다.

둘째, 시청자의 참여를 확대하고, 시민단체의 활동에 대한 지원을 통해 유대감을 제고함으로써, 시청자와 더불어 발전하는 지역방송의 위상을 확립해야 한다. 지역방송의 존립 기반이자, 프로그램 제작의 1차적 대상인 지역 시민의 필요와 이익에 봉사하기 위해 시청자 위원회의 내실화를 비롯해, 프로그램 제작 과정에서 시청자의 의견을 반영하고, 시청자가 제작한 프로그램을 적극 편성할 필요가 있다. 또한 시민단체의 자선활동, 봉사활동, 환경보호활동 등에 대해 적극적으로 보도하고, 공동으로 행사를 개최하는 등 시민단체와의 높은 유대감을 형성하여 지역사회가 필요로 하는 지역방송의 위상을 정립해야 할 것이다.

셋째, 지역방송의 안정적인 운영을 위해 경영 개선에 각별히 노력해야 한다. 지금까지 지역방송 수입의 대부분을 차지해온 광고수입의 불안정성이 커진 만큼, 다양한 채널을 통해 방송될 수 있는 프로그램을 제작, 판매할 필요가 있다. 또한 지역에 기반을 두지만 세계적으로 수용될 수 있는 문화적 할인(cultural discount)이 낮은 프로그램에도 관심을 가져야 할 것이다. 아울러 방송 내용을 인터넷 상에서 유료로 판매하고, 다양한 포맷으로 변형하여 제공하는 등 하나의 내용을 다양한 방식으로 판매하는 OSMU(One source, multi use)를 통해 수익을 창출할 수 있을 것이다.

요컨대 지역방송사의 경쟁력 제고와 관련해서 제작여건의 개선과 관련해 지역방송 예산은 물론 이익의 상당 부분을 배정하고, 시청자의 참여를 확대하고, 시민단체와의 유대를 강하하며, 경영 개선을 위해서는 컨텐츠의 판매를 다양화할 필요가 있다.

3) 지역방송 환경의 제도적 개선

지역방송의 심각한 어려움은 스스로의 개선 노력과 더불어 법적, 제도적 측면 등 주변 환경의 개선과 더불어 이루어질 때 해결의 실마리를 찾을 수 있다. 이와 관련하여 다양한 사항이 지적되지만, 여기서는 지역방송의 제작 및 경영 개선에 대한 지원을 비롯해 지역방송의 광역화와 지역방송 전용 채널 개설 등을 중심으로 알아보겠다.

첫째, 지역방송의 프로그램 경쟁력 제고를 위해서 현재 지역방송이 방송발전기금으로 납부하는 매출액 중 4.37%에 해당하는 금액을 지역방송의 제작 여건 개선을 위해 사용하도록 제한할 필요가 있다. 지역방송의 납부액은 지역 시청자에 근거한 광고 판매를 통해서 조성되는 만큼, 양질의 지역방송 프로그램 제작을 통해 지역 시청자에게 환원되어야 한다. 또한 점차 어려워지는 지역방송 광고 판매 경쟁력 제고 측면에서 중간광고 또는 광고총량제 등의 실시도 지역방송에 한해 허용하는데 대해서 적극 검토해야 할 것이다.

둘째, 지역방송의 경쟁력을 제한하는 시청자 규모의 확대 차원에서 지역방송의 광역화에 대한 검토와 지원이 요구된다. 세분화된 지역방송의 운영이 지역성을 강화한다는 논리는 현실적으로 시청인구의 축소와 제작비의 제한 및 비교적 영세한 규모의 방송사 운영 구조 하에서는 설득력이 제한된다. 따라서 지역별로 경쟁력을 제고시키는 적정 규모의 시청자를 검토하여 광역화하는 방안에 대해 검토하고, 이에 대해 방송위원회의 적극적인 지원이 수반되어야 한다.

셋째, 지역연합 채널을 신설, 지역방송 프로그램의 전국 방송을 실현함으로써 지역별 정보의 교류 활성화와 더불어 프로그램의 질적 향상에 긍정적으로 기여할 것이다. 또한 지역방송 프로그램의 창구를 케이블, 위성 및 DMB 등으로 확대함으로써 광고판매 증대를 가져올 수 있다. 아울러 현재 전국 신문에서 충분히 다뤄지지 못하고 있는 지역방송 프로그램의 게재를 통해 지역방송 프로그램의 선택적 시청을 위한 편의를 제공할 수 있다.

요컨대 지역방송과 관련한 환경의 개선 사항으로는 방송발전기금 징수액을 지역방송 제작 경쟁력 강화를 위해 사용하고, 광역화를 검토하고, 지역연합 채널을 신설하는 방안 등을 들 수 있다.

4. 결론

지역방송은 정치적으로 지역사회 민주주의에 필요한 정보와 의견을 제공하고, 공개장(public sphere)을 형성한다. 또한 경제적으로 지역 기업 활동 내용을 소개하고, 상품 판매를 위한 광고를 실시하고, 지역 시민의 건전한 소비를 지원한다. 그리고 사회적으로는 다양한 집단의 이해를 조정함으로써 사회적 공동체의 유지와 통합에 기여한다. 아울러 문화적으로 전통문화의 계승과 새로운 문화의 창출을 위한 무대를 제공한다. 이런 점에서 지역방송은 지역사회의 필요와 이익을 위해 존재하고, 오늘날 우리 사회가 직면한 지역간 불균형 발전과 수도권집중의 부작용을 해소하는데 중요한 역할을 할 것으로 기대된다.

그러나 지역방송의 다양한 환경 변화에 따른 영향은 지역방송의 어려움을 가중시킬 것으로 예상된다. 지역방송의 환경의 주요 변화 요인 및 영향으로는 첫째, 다매체 다채널화 추세 속에서 지상파 지역방송은 케이블방송, 위성방송과 시청률 경쟁에 들어가면서 점차 시청율이 하락하고 있다는 점이다. 둘째, 방송, 통신의 융합과 DMB와 같은 뉴 미디어의 등장에 따라서 지역 시민의 지역 정보 기회가 상대적으로 제한된다. 셋째, 방송광고 경쟁 체제의 확대 등에 따라서 지역방송 광고 판매의 어려움이 커질 것이다. 넷째, 경기 변동의 영향이 지역방송에 대해 직접적이고, 더욱 심화된 형태로 나타나고 있다.

따라서 지역방송의 경쟁력을 향상하기 위한 대응 방안이 요구되는데, 이를 프로그램, 지역방송사 그리고 지역방송 환경 등으로 나누어 살펴볼 수 있다. 먼저, 지역방송 프로그램의 장르별 질적 제고와 관련해 보도의 경우에는 지역 현안에 대한 성역 없는 보도와 신속하고 충실한 재난보도 시스템의 구축을, 그리고 교양의 경우에는 시청자의 관심사항을 참여를 통해 제작하고, 오락의 경우에는 공동제작과 특화를 통해 제작비 부족의 어려움을 극복해 나갈 것을 각각 들 수 있다. 다음에 지역방송사의 경쟁력 제고를 위해서는 제작여건의 개선 분야에 지역방송 예산은 물론 이익의 상당 부분을 배정하고, 시청자의 참여를 확대하고, 시민단체와의 유대를 강화하며, 경영 개선을 위해서는 컨텐츠의 판매를 다양화해야 한다. 그리고 지역방송 환경 개선을 위해서는 방송발전기금 징수액을 지역방송 제작 경쟁력 강화를 위해 사용하고, 광역화 추진과 지역연합 채널 신설 방안 등을 검토할 필요가 있다.

이상에서 살펴보았듯이 지역방송은 다양한 환경 변화에 따라 어려움이 예상되지만, 지역방송이 기반하고 있는 지역사회를 위해 지역성과, 공익성을 구현하는데 충실하고, 지역방송 프로그램과 지역방송사의 경쟁력을 제고하도록 지역방송인, 지역방송사 그리고 지역방송 정책 담당자의 노력이 함께할 경우, 지역방송의 위상을 강화하고, 새로운 발전의 계기를 맞이할 수 있다고 본다.

끝으로 이 글의 한계로는 기존의 연구 자료를 바탕으로 지역방송의 문제점을 구명하고, 지역방송의 미래와 관련해서는 논리적 전개에 의존하였고, 본 연구를 위한 별도의 설문 조사 등 구제적인 실증자료를 충분히 수집하지 못한 까닭에 연구결과의 해석에 한계가 있다는 점이다. 따라서 향후의 연구는 방송 현업 관계자와 전문가를 대상으로 미래의 변화 방향에 대한 델파이 연구 등을 통해 실증적인 분석을 실시할 필요가 있음을 제안한다.

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광고정보 2004년 3월호 ~ 5월호. 한국방송광고공사.

지역분권시대 지역방송 정책의 방향

: 딜레마와 활로모색

2004년 6월 11일~12일, 한국기자협회 주최, <지방분권시대의 지역방송과 지역방송의 미래> 세미나 발제자료

남궁 협(동신대 언론광고학과 교수)

1. 서론

참여정부가 내세우는 ꡐ지역의 균형발전ꡑ이라는 정책지향에 탄력을 받아 다시 지역언론에 대한 관심이 높아지고 있다. 작년 말에는 학계와 현업종사자 및 시민단체 등이 모여 지역분권의 연장선에서 방송분권을 선언했으며, 올해 초에는 지역신문발전법이 가까스로 국회를 통과했다. 지역성이라는 것이 지역 고유의 정체성을 의미하는 것이라고 한다면, 그것은 지역사회 내에서 커뮤니케이션을 매개로 이루어지는 집합적 사고와 행위의 총체라고 말할 수 있을 것이다. 그런 점에서 보면, 우리나라에 지역은 있어도 지역의 색깔은 없다 해도 과언이 아닐 정도로 지역의 커뮤니케이션 구조가 마비되어 있다. 전통적으로 지역언론을 대표하는 매체로 신문과 방송을 꼽는다면 신문은 산소호흡기에 의지해 있는 식물인간의 형국이어서 그나마 지역언론으로 모양새를 갖추고 있는 것은 방송뿐이다.

하지만 이런 지역방송도 내용을 들여다보면 오히려 신문보다도 더 큰 문제를 안고 있다. 지역신문은 죽으나 사나 자기 힘으로 지역을 대상으로 메시지를 생산할 수밖에 없지만, 지역방송은 지역적인 내용은 얄팍한 포장지일 뿐 대부분의 프로그램을 서울의 것으로 채우고 있다. 그래서 지역방송은 지역민의 커뮤니케이션 수단이라기보다는 오히려 서울과 지역간 불평등 현상을 확대재생산하고 그것을 자연스럽게 내면화하도록 만드는 반지역적 이데올로기의 도구처럼 보이기까지 한다. 이렇듯 지역방송은 서울의 키(Key)국에서 보내주는 방송프로그램을 단순 중계해주면서 KBS, MBC, SBS라는 브랜드 이미지와 위광을 힘들이지 않고 고스란히 물려받고 있는 셈이다. 그만큼 외부 환경의 변화에 대응하여 지역방송 스스로 자기운명을 결정할 수 있는 능력에 한계를 지닐 수밖에 없다는 얘기여서, 요즘 가뜩이나 밀어닥치고 있는 방송환경의 변화요인들은 지역방송에 커다란 도전이자 위기가 아닐 수 없다.

지역방송에 대한 고민은 어제오늘의 일이 아니다. 언론학계를 비롯한 방송관련 단체에서는 매년 수 차례에 걸쳐 지역방송을 놓고 세미나를 열거나 연구보고서를 발간해오고 있다. 그러나 그때마다 지역방송의 현황과 문제점에 대한 주장들이 크게 새로운 게 없을 정도로 논의만 무성할 뿐 실제 지역방송에 아무런 변화를 가져오지 못하고 있는 실정이다. 그 이유가 여러 가지겠지만, 근본적으로는 지역방송 문제가 단지 지역방송만의 문제가 아니라 우리 사회에 고착돼 있는 서울-지방의 정치?경제?사회?문화 등 모든 부문에서 빚어지고 있는 총체적 불평등 관계에서 비롯된 것이기 때문이리라. 우리 사회 전체의 변화가 전제되지 않고서는 지역방송의 문제를 해결하려는 노력 자체가 어쩌면 무의미한 것일지도 모른다. 이렇듯 구조적으로 지역방송 문제가 우리 사회의 모순과 맞닿아 있기는 하지만 여기에 방송종사자들이나 정책담당자들의 의지부족도 한 몫 했던 것도 사실이다. 지역방송 문제를 해결하기 위한 대안은 이미 10여년 전부터 다 나왔기 때문에 그것을 하나씩 실천만 하면 될 일이다. 그러나 ꡐ서울공화국ꡑ에 길들여져 빚어낸 지방에 대한 무관심에다가 방송인들의 이기주의와 무사안일 등이 맞물리면서 지역방송은 갈수록 어려운 형편에 놓이게 된 것이다.

따라서 이 글이 새삼스럽게 지역방송을 획기적으로 변화시킬 만한 획기적인 대안을 담을 수는 없다. 다만 이 글이 지역방송에 관한 주요 정책현안들을 다시 한번 점검하면서 실천의지를 담금질하는 계기가 됐으면 하는 바람이다. 이 글은 크게 세 부분으로 나누어 구성했다. 첫째는 그 동안 지역방송에 관한 정책적 논의는 무성했지만 정작 손에 잡히는 정책은 하나도 없는 현실에 대해서 비판적으로 살펴보고, 둘째는 그 동안 정책적 논의 과정에서 핵심적인 이슈라고 할 수 있는 4가지 요소-돈?사람?프로그램?기술-에 대해 검토하고, 마지막으로 지역방송의 자세에 대한 첨언으로 이루어져 있다. 이 글에서는 지금의 지역방송 현실을 자초한 것도 지역방송이고, 앞으로 새로운 변화에 대응해야 될 주체도 지역방송이라는 점에 역점을 두고 논의를 전개했음을 밝혀둔다. 아울러 이 글은 비공식적인 포럼형식에 맞게 엄격한 논문형식에서 탈피해 필자의 평소 생각을 솔직하게 표현해서 생산적인 논의를 진작시키는 데 주안점을 두었음을 밝혀둔다.

2. 지역방송 정책이 겉도는 이유 : 무임승차와 약자의 논리

그 동안 지역방송에 대한 논의는 무성했지만 그것이 구체적인 정책으로 반영되어 지역방송에 실질적인 변화를 가져오지 못한 데는 무엇보다도 정책결정에 영향을 미치는 주요 집단이라 할 수 있는 학계나 관변 정책연구자들이 지역방송에 대해 그다지 큰 관심을 기울이지 않았기 때문이라고 할 수 있다. 다시 말해 진정성이 없었다는 얘기이다. 심지어는 지역대학에 있는 방송학자들조차도 정작 지역방송에 대해서는 무관심에 가까웠던 것도 사실이다. 그 저변에는 우리나라 방송흐름을 주도하고 있는 것은 서울에 있는 키국인 데다가, 지역방송은 지역사회에서조차도 아젠다를 이끌지 못할 정도로 연구관심을 자극하지 못한 이유가 자리잡고 있다고 본다. 그러다 보니 지역방송에 대한 논의는 간헐적일 수밖에 없고 그것도 무관심 속에 진행되다 보니 그들만(지역방송 관계자들)의 메아리 없는 외침으로 그치는 경우가 대부분이다.

방송규제기관인 방송위원회에서 발간한 주요 방송정책 위원회와 보고서들에서 지역방송에 관한 내용을 언급하지 않은 것은 아니지만, 본격적으로 지역방송만을 대상으로 한 종합연구보고서들도 발간되었다. 그만큼 지역방송에 대한 정책적 관심이 높아지고 있음을 반증하는 셈이다. 하지만 그 내용을 살펴보면 10년 전의 보고서나 최근의 보고서나 별다른 차이를 발견할 수가 없다. 그만큼 지역방송에 대한 연구와 정책이 따로 인 셈이며, 지역방송에 관한 한 연구와 정책은 10년 전이나 지금이나 발전한 게 없다는 얘기나 마찬가지이다. 이를테면, 예나 지금이나 지역방송의 문제점을 지적할 때면 자체제작이나 편성비율이 어떻고, 광고요금이 어떻고 하는 식의 주장이 단골 메뉴로 등장한다. 하기야 지역방송의 현실이 전혀 개선되지 않고 있는 마당에 새로운 정책대안을 강구한다는 것 자체가 넌센스일지도 모른다. 그렇다면 방송정책을 관장하는 규제기관이 지역방송 발전을 위한 많은 제안들을 일방적으로 거부했다는 얘기인가? 서울에 있는 정부기관들이 아무래도 지방에 대해서는 관심이 떨어질 수밖에 없다는 논리는 접어두더라도, 현재의 방송질서가 크게 흔들리지 않음으로써 지역방송사들에게는 손해될 것이 없기 때문에 지역방송사들이 이따금 볼멘 불평을 하긴 하지만 서로 좋은 게 좋다는 식으로 어물쩍 넘겨온 것도 중요한 이유가 된다.

그 배경은 간단하다. 서울의 키국의 입장에서는 방송상품의 공공재적 속성을 감안하여 규모의 경제를 실현시키는 것이 여러모로 이익이다. 다시 말해 지역국을 수직적으로 통합함으로써 불필요한 거래비용(transaction cost)을 절감할 수 있고, 커버리지를 전국으로 확대함으로써 광고수입의 증대를 가져올 수 있으며, 또한 방송프로그램의 제작과 유통에 소요되는 가변요소나 불변요소들을 계획에 따라 원활하게 통제할 수 있는 장점들이 있는 것이다. 이런 키국의 이익과 지역국의 무임승차 욕구가 맞아떨어진 셈이다. KBS와 MBC의 지역국은 직할국과 계열사라는 차이만 있을 뿐 서울의 키국에 전적으로 의존해서 무임승차하는 것은 똑 같다. 지역민방도 다른 두 방송사와는 성격이 다르긴 하지만 SBS에 의존하는 행태는 다르지 않다. 지역신문이 죽 쑤고 있는 지역 현실에서 서울의 힘을 빌어 지역민에게 가장 유력한 지역언론으로 자리 매김 하면서, 안정적인 수입이 보장되어 있는 상황에서 구태여 변화를 시도할 이유가 희박할 수밖에 없는 것이다.

이렇다보니 지역방송들이 약자의 동정심에는 적극적으로 기대면서 키국의 비위를 건드리거나 스스로 고통을 감내해야 하는 변화에 대해서는 무대응으로 일관하거나 비현실적이라는 이유를 들어 반대를 하고 있다. 한 예로, 지난 번 위성재송신 문제가 불거지자 지상파채널의 위성재송신을 허용하는 것은 지역방송을 고사시키게 될 것이라는 점을 부각시켜 약자에 대한 동정심을 유도하면서도, 정작 지역방송이 지역프로그램을 가능한 많이 제공해야 한다는 주장에 대해서는 애써 외면하거나 그럴 수 없는 시장구조의 문제점을 들어 자기변명에 급급했다. 다시 말해서 지역방송으로서 감당해야 할 자기 몫에 대해서는 환경 탓을 들어 회피하고, 조금이라도 자신에게 불리한 조건이 형성될라 치면 적극적으로 반대하고 나서는 등 이기적인 태도를 보이고 있는 것이 오늘날 지역방송의 모습이다. 이런 상황에서는 합리적이고 논리적인 정책결정이 어렵게 되고, 그럴수록 지역방송은 계속해서 수구적 자기모순에 빠지게 된다.

특히 요즘처럼 급변하는 방송환경 속에서 직접 이해당사자인 지역방송이 날로 힘들어져 가고 있는 현실을 적극적으로 타개하고자 하는 자기혁신의 노력이 없이는 그야말로 생존 자체가 위협받을 수도 있다. 지금처럼 서울의 거대 방송사에 기대서 같이 묻어 가려는 의타적이고 수동적인 자세로는 자기 운명마저도 남에게 내맡기는 지경에까지 이를 수도 있음을 명심해야 할 것이다. 따라서 지금껏 지역방송 정책이 표류를 거듭하게 된 중요한 원인 중에 하나가 다름 아닌 지역방송 자신에게서 비롯됐다는 점을 깊이 인식할 필요가 있다. 그래야만 앞으로 지역방송 정책이 구두선에 그치지 않고 지역방송에 진정한 활로를 가져다 줄 것이기 때문이다.

3. 지역방송 정책의 주요 쟁점

지역방송 정책을 결정짓는 핵심요소는 돈?사람?프로그램?기술 등 4가지이다. 그런데 이 4가지 요소는 상호배타적인 것이 아니라 너무나도 서로 밀접하게 연결되어 있어서 따로 떼어서 논하기가 불가능하다는 사실이다. 즉 지역방송이 자선봉사단체가 아닌 이상 시장원리에 따라 수익성을 쫓을 수밖에 없으며, 지역방송이 조직적인 생산과 유통방식을 따른다는 점에서 인적자원의 조직적 배치와 무관치 않으며, 지역방송은 방송프로그램을 1차 상품으로 공급한다는 점이고, 그리고 방송은 첨단 정보통신 기술의 영향 하에 있다는 점이다. 동시에 방송프로그램을 만들고 기술을 활용하는 데는 전문인력과 자본이 필요하다. 따라서 불가분의 관계에 있는 이 4가지 요소 가운데 정책의 우선순위를 어디에 두느냐 하는 데 따라 정책의 방향과 성격이 달라지기 마련이다.

지금까지 지역방송 정책에서 돈은 곧 광고수입을, 사람은 인력과 조직을, 프로그램은 방송프로그램의 제작과 편성을, 그리고 기술은 방송의 제작과 송출기술을 각각 의미했다. 여기서는 이 각 요소를 둘러싼 정책적 논쟁을 중심으로 논의를 전개하고자 한다.

① 돈=광고수익

돈(수익) 문제가 안정적으로 해결되지 않으면 곧바로 인력?프로그램?장비 등에 부정적인 영향을 미치게 된다. 수익이 불투명한 상황에서는 지역방송이 고급인력을 늘릴 리가 없고, 질 높은 프로그램을 제작할 리도 만무하며, 또한 디지털 방송기술 환경에 둔감할 수밖에 없을 것이다. 현재 서울의 키국이 네트워크프로그램을 공급하는 대신에 프로그램광고를 판매하여 그 수익중 키국은 제작비 명목으로 그리고 지역국은 전파료 명목으로 배분 받는다. 그런데 광고수익 중 제작비가 70% 이상을 차지하고 전파료는 30% 미만이어서 광고수익의 배분을 둘러싸고 항상 갈등이 내재해 있다고 할 수 있다. 서울 키국의 입장에서는 고품질의 프로그램을 무상으로 제공해주고, 게다가 광고수익까지 배분해준다고 생각하고 있는 반면에, 지역국에서는 실제 방송시장에서 거래상품인 시청자에 대한 접근권을 매우 저렴하게 제공해주는 셈이라고 이야기 할 수 있다. 하지만 협상력에서 약자의 위치에 있는 지역국으로서는 울며 겨자먹기 식으로 불합리한 배분을 받아들일 수밖에 없는 처지이다.

특히 가뜩이나 지역경제가 낙후해 있어 제대로 된 광고주 확보가 어려운 마당에 지역국이 자체제작 프로그램을 만들게 되면 오히려 제작원가에도 미치지 못하는 수익을 가져오기 때문에 결과적으로 지역국은 가능하면 자체제작 프로그램을 억제하거나 혹은 제작하더라도 제작비가 저렴한 장르의 프로그램을 공급할 수밖에 없는 실정이다.

따라서 우선은 현재의 전파료율을 현실화하는 방법을 강구해야 할 것이다. 전파료를 일률적으로 정할 것이 아니라 지역의 규모와 해당 프로그램의 지역시청률 및 커버리지 등을 종합적으로 고려하여 탄력적으로 요금을 책정하는 방식을 도입하지 않으면 안될 것이다. 현재지역국이 서울의 대광고주에 의존하고 있는 상황에서 지금처럼 광고주가 지역프로그램에 광고할 경우 전파료보다도 3배 이상의 광고요금을 지불해야 한다면 지역프로그램 광고에 매력을 갖지 않을 것이다. 그런 점에서 전파료와 지역프로그램 광고요금 사이에 차이가 최소화 되도록 전파료를 인상하도록 해야 할 것이다. 아울러 지역프로그램의 광고단가도 키국의 제작비에 준하는 수준으로 현실화하는 한편 지역국의 토막광고(SB) 요금도 상향조정할 필요가 있다.

② 사람=인력과 조직

방송사와 같은 생태조직이 급변하는 환경에서 경쟁력을 가지려면 무엇보다도 조직의 핵심역량이 필요하다. 그것은 다름 아닌 사람의 문제이다. 우수한 인력으로 이루어져 있는 조직일수록 생산성과 창의성이 정비례 할 것이기 때문에 조직의 대외경쟁력이 그만큼 신장될 것이라는 것을 쉽게 예상할 수 있다. 특히 방송처럼 전문적이고 창의적인 업무를 처리하는 조직인 경우에는 더더욱 우수인력의 확보가 조직경쟁력의 관건이다. 따라서 인력의 문제는 방송정책이 아닌 순전히 조직 내부의 경영전략적 차원이긴 하나, 오늘날 지역방송이 경쟁력을 잃고 있는 가장 주요한 요인으로 작용하고 있다는 점에서 심각하게 고려해야 한다.

2000년을 기준으로 직종별 인력분포를 보면, KBS본사의 경우 방송/보도 인력이 15.6%, 편성/제작 인력이 50.0%, 그리고 기술 인력이 14.1%로 나타났다. 반면에 KBS지역국 중 광주총국의 경우 방송/보도 인력이 14.4%, 편성/제작 인력이 26.1%, 기술 인력이 35.6%로 나타났다. 또한 민방의 경우에도 SBS는 방송/보도에 22.2%, 편성/제작에 34.3%, 기술에 9.5%의 인력분포를 보였으며, 광주방송(KBC)의 경우에는 방송/보도에 18.2%, 편성/제작에 28.9%, 기술에는 19.8%의 인력분포를 나타냈다. 서울의 키국이 지역국보다 전문인력을 많이 배치하고 있음을 알 수 있으며, 지역국에서 기술 부문에 많은 인력을 배치한 것은 중계소와 연주소 운영과 관련되어 있는 것으로 판단된다. 한편 보도인원 1인당 매주 제작하는 보도량을 분으로 환산해보면, KBS본사, MBC본사, 그리고 SBS 등 서울의 키국들은 각각 5.4분, 3.8분, 4.6분으로 나타난 반면에, KBS지역국, MBC지역국, 그리고 지역민방들은 각각 7.1분, 17.9분, 16.0분으로 나타났다. 지역국의 보도종사자들의 업무량이 키국의 그들보다도 훨씬 많다는 것을 한 눈에 알 수 있다.

단편적인 수치들이긴 하지만 전문인력의 확보 면에서나 노동조건이 키국에 비해 지역국이 훨씬 열악하다는 것을 알 수 있다. 이런 상황에서는 지역방송에게서 질높은 프로그램을 기대할 수 없다. 그러다 보니 지역방송에서는 최소한의 보도/제작 인력을 제외한 카메라, 아나운서, 작가, 리포터 등의 인력에 대해서는 아웃소싱한 비정규직으로 대체하고 있는 형편이다. 이처럼 지역국이 경쟁력 있는 아웃풋 전략이 아니라 비용절감을 통한 현상유지 전략에 초점을 맞추고 있는 이상 시간이 갈수록 생존 자체도 위협받을 만큼 화석화된 조직으로 전락하고 말 것이다.

③ 프로그램=제작과 편성

방송프로그램은 방송의 2차상품인 시청자의 접근권을 결정하는 중요한 관문 혹은 ꡐ미끼ꡑ(bait)와 같은 역할을 하고 있다. 그래서 흔히 지역방송을 언급할 때는 자연스럽게 지역방송 프로그램에 논의가 집중할 수밖에 없다. 특히 방송프로그램은 방송사의 모든 인적?물적 자원을 투여한 결과로 나타나기 때문에 방송사에 대한 종합적인 판단근거라고 할 수도 있다. 그렇기 때문에 정책당국도 지역국의 프로그램을 잣대로 하여 정책적 근거로 삼으려는 경향이 있다.

여기서 새삼스럽게 지역국의 자체제작 및 편성비율을 논할 필요도 없이 지역방송이 지역사회에서 제역할을 못하고 있다는 지적은 바로 그만큼 지역을 소재로 제작한 프로그램의 편성비율이 대단히 저조하다는 데서 비롯된다. 그래서 규제기관에서는 이른바 쿼터제라는 것을 통해서 강제적으로 지역프로그램의 편성비율을 고시하여 지역국이 거기에 맞추도록 의무화하고 있기도 하다. 하지만 적정 수준의 자체제작과 자체편성에 대한 합의가 쉽지 않은데, 그 이유는 광고요금체계, 광고시장 크기, 키국과의 관계, 지역 광고시장 규모 등이 모두 영향을 미치기 때문이다. 특히 현재 방송위원회에서 지역프로그램의 편성쿼터를 부여하는 곳은 지역민방에 국한돼 있는 관계로 다른 KBS나 MBC와의 형평성 문제까지 불거져 지역민방 측의 불만이 이만 저만이 아니다. 그것도 그럴 것이, 공영방송이라는 KBS-2 채널은 거의 지역프로그램을 내보내지 않고 있으며, 지역 MBC도 고작 15% 내외의 프로그램만을 편성하고 있는 상황에서 지역민방에게만 20% 이상의 높은 편성률을 강제하는 것은 문제가 아닐 수 없다. 게다가, 앞에서도 언급했듯이, 지역국이 자체제작을 할수록 오히려 수익이 떨어지는 왜곡된 광고시장에서는 손해를 감수하라고 할 수만은 없는 형편이다. 게다가 네트워크프로그램에 익숙한 시청자들이 지역프로그램을 탐탁지 않게 여기고 있는 점도 지역국으로서는 지역프로그램을 기피하는 이유로 작용하고 있다.

그러나 지역프로그램은 지역방송의 존재근거와 맞물리는 것이기 때문에 현실적인 어려움에 기대서 지역방송의 본래 목적을 간과한다는 것은 설득력이 없다. 또한 현실적으로도 앞으로 디지털 시대에는 지상파방송이 영상프로그램 유통의 병목지점에서 누렸던 지대효과(rent effect)가 감소하기 때문에 컨텐츠의 질로 승부할 수밖에는 없다. 따라서 현재의 시장조건만을 놓고 지역방송이 고통이 수반되는 자기노력을 외면하기 위한 핑계거리로 삼아서는 안 된다. 지역국이 적극적으로 시장을 확대하고 제작의 효율을 높이기 위해 방송권역을 재조정하고 다른 지역국과 공동제작이나 공동 마케팅을 강화하는 노력을 기울여야 마땅하다. 그래서 어떻든 간에 지역방송에서 제작한 지역프로그램이 많아지도록 자체적인 노력과 함께 정책적 유도가 필요하다. 그런 점에서 지금처럼 단순히 지역국의 편성비율만을 양적으로 평가할 것이 아니고 미국에서 시행했던 PTAR(Prime Time Access Rule) 제도처럼 주시청 시간대에 지역프로그램이 지역민들과 호흡할 수 있도록 질적인 향상이 제도적으로 보완되어야 할 것이다.

④ 기술=디지털방송

기술은 그 속성상 새로운 효율을 증대시키기 때문에 채택을 요구하게 되고 일단 채택이 되면 생산방식과 생활방식, 그리고 심지어는 사고방식까지도 새로운 기술에 맞게 바꾸기를 요구한다. 텔레비전, 컴퓨터, 인터넷, 모바일 통신 등으로 이어지는 커뮤니케이션 기술양식의 변화가 우리의 삶에 어떤 변화를 가져왔지를 뒤돌아보면 기술의 파급력을 가늠할 수 있다. 그런 점에서 작금의 디지털 기술은 미디어 융합과 개별화된 커뮤니케이션을 가능케 하고 있다. 따라서 미디어 영역에 대한 전통적인 구분은 더 이상 의미가 없으며, 서비스의 세분화와 개인화가 촉진되고 있다. 그런 점에서 제한된 지역시장에서 전파자원에만 의존해왔던 지금의 지역방송은 디지털 기술로 말미암아 그야말로 혁명적인 지형과 정면으로 마주하고 있는 셈이다. 기존의 미디어 시장 자체가 새롭게 재편되는 데다가 동종의 경쟁매체들이 급속히 증가하게 되어 한 치의 방심도 허용하고 있지 않다. 지역방송으로서는 엎친 데 덮친 격인 셈이다. 그러나 다른 것은 몰라도 기술적 흐름은 혼자만 피할 수 있는 것이 아니다. 조직이 시장의 주된 기술적 패러다임을 거부하게 되면 그것은 곧바로 퇴출을 의미하기 때문이다.

2010년에 방송의 완전 디지털화를 목표로 추진되고 있는 방송의 디지털 전환에는 많은 비용이 수반된다. 국내 지상파 방송사의 디지털 전환비용이 대략 2조원이 넘을 것으로 예상되고 있는 가운데, 지역방송사들도 천문학적인 디지털 전환비용을 감내해야 할 형편이다. 여기에다 디지털위성, 디지털케이블, DMB, 모바일 통신 등 영상컨텐츠의 유통을 전문으로 하는 경쟁 미디어들이 속속 시장에 등장하고 있어 지역방송의 역할이 축소될 처지에 있다.

지역방송의 힘만으로는 헤쳐나갈 수 없는 이러한 외부조건에서는 무엇보다도 정부의 지원정책이 우선되어야 할 것이다. 당장은 디지털 전환비용에 대한 저리 융자라든가 투자세액의 감면이라든가, 다양한 수익사업을 허용하는 것, 그리고 새로운 디지털 서비스에 참여하고 미디어간 합종연횡이 가능하도록 보장해주는 점 등이 정책적으로 강구되어야 할 것이다. 특히 지역방송의 텃밭인 지역의 미디어 시장이 붕괴되지 않도록 매체간 역할에 대한 정교한 조정이 정책당국에서 해야 할 일일 것이다. 지역방송도 디지털기술의 흐름을 놓치지 않으면서 동시에 중복투자와 과잉설비를 방지하기 위한 디지털방송공동추진위원회(가칭) 같은 것을 발족하여 공동의 노력을 경주해야 할 것이다.

4. 맺음말

서두에서도 언급했듯이, 현 단계 지역방송에 대한 특별한 묘책은 있을 수 없다. 누구나 지역방송의 현실과 문제점을 인식하고 있으며 그에 따른 대안도 나올 만큼 다 나온 셈이다. 이제는 열 마디 말보다는 작은 것부터 하나씩 실천하는 것이 중요하다. 따라서 이 글에서는 새삼스럽게 대안을 논하기보다는 문제해결의 주체인 지역방송이 취해야 할 몇 가지 자세에 대해서 첨언하는 것으로 맺음말을 대신하고자 한다.

첫째, 지역방송이 지역방송에 관한 정책결정의 주체로 나서야 한다는 것이다. 지금까지는 지역방송이 정작 자신의 행로를 다루는 정책결정 과정에서 소외되거나 수동적인 역할에 그쳤다. 정부의 규제(정책)기구-방송정책 전문가(학계)-언론 시민단체-지역방송사로 이어지는 정책결정 주체들 사이에서 지역방송은 부수적 존재에 머물렀고, 주로 전문가들의 의견을 토대로 하향식으로 정책이 결정되었다. 그러다 보니 실효성 있는 정책을 기대할 수 없고 공허한 메아리로 그치고 말았다. 따라서 앞으로는 지역방송이 자신의 역할과 비전에 대해서 전문가의 의견을 수렴해서 직접 정책당국과 교섭하는 적극적인 정책 참여자로 변화해야 할 것이다. 그래야 정책의 실효성과 그 책임까지도 지역방송에 귀속될 수 있을 것이다. 올 해 초에 입법화된 지역신문발전법이 지역신문 종사자와 전문가들의 노력에 의해 이루어졌다는 점을 눈여겨 볼 필요가 있다.

둘째, 방송법이 방송의 공익성을 담보하기 위한 내용으로 지역방송에 대한 규정이 더욱 분명하고 구체적으로 명시되어야 한다. 지역방송의 문제는 방송의 다양성이라든가 접근의 보편성이라는 면에서 엄연히 공익성의 차원에서 논의되어야 마땅하다. 하지만 현재 방송법에서는 제5조와 6조 및 제17조 등에서 지역방송의 역할에 대한 선언적이고 추상적인 내용이 부분적으로 적시되어 있을 뿐 지역발전을 위한 지역방송의 역할에 대해 명확하게 언급되어 있지 않다. 따라서 방송을 관장하는 모법에 지역의 균형발전에 필요한 지역방송의 역할과 위상에 대한 구체적인 규정을 삽입하도록 하는 법개정 노력이 있어야 할 것이다.

셋째, 지역방송이 개방적인 조직으로 거듭나야 한다. 지금까지는 지역방송이 서울 키국에 무임승차하여 명성과 혜택을 누린 반면에, 외부의 평가에는 인색했던 것이 사실이다. 그나마 운영되고 있는 시청자위원회라는 것도 지역유지들의 사랑방 좌담회 수준으로 전락해 있어, 외부의 새로운 아이디어와 객관적인 평가가 스며들 공간이 막혀 있다. 폐쇄된 조직은 생태적으로 죽음에 이르게 되는 것처럼, 지역방송이 개방적인 조직으로 나아가지 않으면 조직의 발전을 기대할 수 없을 것이다.

넷째, 산학협력 체제를 갖추어야 한다. 지역방송들이 어렵다는 얘기만 늘어놓을 뿐 그것을 어떻게 극복해야겠다는 비전이나 추진전략 등이 분명하게 제시된 적이 거의 없다. 다시 말해서 아직까지는 그런 대로 흑자기조를 유지하고 있는 만큼 관성적으로 운영되어 온 감이 없지 않다. 지역방송에 연구자세가 부족하다는 얘기이다. 지역의 방송학자들과 긴밀한 교류를 통해서 새로운 정보와 지식을 교환하고, 더 나아가서 환경변화에 대처할 수 있는 전략적 방안까지도 같이 모색해보는 노력이 있어야 할 것이다.

다섯째, 지역방송이 지역의 영상인프라를 구축하는 데 관심을 가져야 한다. 지역방송이 열악한 지역시장만을 탓할 것이 아니라 적극적으로 시장을 육성하고 우수한 인재를 길러내는 인큐베이터의 역할을 맡아야 한다. 지역의 특성에 걸 맞는 풍부한 영상컨텐츠를 개발할 수 있는 인적?물적 기반을 확충하는 것이 곧 지역방송에게도 중요한 인프라로 작용할 수 있기 때문이다.