민영방송 법제 개선방안 소고

신  태  섭 (민언련 정책위원장, 동의대 교수)

1. 들어가는 말

2000방송법은 총칙에서 방송의 자유와 독립, 시청자의 권익보호, 방송의 공적책임, 방송의 공정성과 공익성 등 우리 방송이 추구해야 할 기본 가치들을 명시하고, 각론에서 구체적인 각종 제도적 장치들을 규정하고 있다. 이는 1999년 방송개혁위원회 최종보고서가 제시한바 민주적 가치실현, 민족문화의 창달, 변화와 혁신 추구, 시청자권익 신장 등을 구현하기 위한 것이다.

그러나, 이는 방송이 국가나 각급 정치권력 및 자본과 여타 사회집단들로부터 일정 수준 이상의 독립성을 갖는 것을 전제로 한다. 독립성이 취약하다면, 법이 정한 기본 가치는 공염불이 될 수 있다.

과거 권위주의 시절에는 정치적 독립성이 오랫동안 추구해온 목표였다고 할 수 있다. 그러나 사회전반의 민주화 및 언론영역의 민주화에 따라 이 문제는 일정 수준 해소되었으며, 보다 체계적이고 효율적인 다음 단계로의 진전이 과제로 대두되고 있다. 반면 방송에서의 시장원리 도입과 그에 따른 신자유주의적 탈규제 확대 추세에 대응하는 자본으로부터의 독립성 보장은 아직 제대로 제 모습을 갖추지 못한 불안정한 양상을 보이고 있다.

민영방송은 한편으로는 사기업적 소유에 기초해 이윤을 추구하면서 동시에 다른 한편으로는 그 허가와 재허가의 조건으로 일정한 사회적 책무를 수행한다. 이윤추구와 사회적 책무 수행은 적절한 균형을 필요로 하는데, 그 균형은 방송사 자의로 규정될 것이 아니라 법제적으로 표현된 사회적 합의에 의해 규정되어야 할 성질의 것이다.

현행 방송법은 바로 이 부분 곧 민영방송이 어떠해야 한다는 사회적 합의와 그 법제적 표현이 미흡한 중대한 결함을 안고 있다. 그 결함은 SBS가 오늘날 거대 전국방송으로 과잉성장할 수 있는 밑거름이 되었다.

이 글에서는 민영방송 관련 법제 개선에 각별히 주목하고자 한다. 그 이유는 그동안 적절한 민방규제 법제와 정책의 부재로 인해 본래 도입취지와는 전혀 다른 SBS 일극 중심의 거대 민방 전국 네트워크가 과잉 성장함으로써 결과적으로 공민영 양쪽 다 방송의 상업주의화가 과도하게 조장되고 지역방송이 불구화되는 등 부작용들을 산출하는 문제점들에 봉착했는데, 이는 우리 방송을 정상화시키고 발전을 보장하기 위해 반드시 해결하고 넘어가야만 하는 성질의 것이기 때문이다.

현재 우리 방송법제는 대체로 괜찮은 편이지만, 방송과 통신의 융합에 대비하는 부분, 공영방송의 공영성을 제고하는 부분, 민영방송의 제도적 결함을 개선하는 부분에서 상당한 보완이 있어야 하는 상황이다. 특히 민영방송에 관한 법제 개선은 현행 방송법제의 성패에 직결된 과제라 할 수 있다.

이하에서는 먼저 우리나라 민영방송 체제의 문제점들을 살펴보고(2장), 그 정상화를 위한 법제개선의 기본방향을 논의한 후(3장), 민영방송 법제개선의 주요 과제들을 각론별로 검토하고 그 개선방안을 모색하고자 한다(4-13장).

2. 우리나라 민영방송 체제의 부작용

우리나라 민영방송 체제는 법제적 취지와 현실 간의 모순에 품고 있다. 원래 민영방송을 도입하여 기존 공영 일원체계를 공민영 이원체계로 전환했던 취지는 크게 두 가지로 대별될 수 있다.

첫째는 방송을 통한 공적 서비스 제공의 효율성을 제고하고 방송산업의 발전을 촉진하기 위함이다. 관료주의에 발이 묶여있고 기업적 혁신이 전무한 공영 일원 체계에 사기업인 민영방송의 진입을 부분적으로 -즉, 공영 중심의 기본틀을 훼손하지 않는 범위 내에서- 허용함으로써, 방송산업 전반의 효율성과 경쟁력을 높이고, 이를 통해 국민에 대한 공적 서비스의 양과 질을 제고하고 방송산업 발전을 촉진하기 위함이다.

둘째는 지역성의 제고를 통한 지방자치와 지역문화 창달에 기여하기 위해서이다. 우리 법제는 민영방송을 지역방송에 한정해 허용하고 있다. 이는 민영방송을 지역방송으로 특화함으로써, 민영방송에게 지역성이라는 중요한 방송공익의 구현을 특별한 책무로 부여하는 것에 다름 아니다.

) 정상윤은 지역방송의 바람직한 기능을 다음과 같이 요약하고 있다. 첫째, 지방여론의 형성과 수렴을 위한 공론장 기능. 둘째, 지방행정과 의정활동에 대한 감시자, 비판자로서 지역주민의 여론을 대변하는 기능. 셋째, 지역경제를 보호, 개발함으로써 지역사회의 이익을 대변하고 종합적인 지역발전에 기여하는 기능. 넷째, 지방문화의 건전한 육성과 개발에 앞장서 지방문화의 활동을 촉진하는 기능. 다섯째, 지역주민의 공동체 의식을 제고하고, 개개인의 인격함양과 올바른 가치관의 형성에 기여하여 지역문화에 대한 문화적 주체성을 유지, 발전시키는 기능.

그렇지만, 현실에서 □공익 제고와 지역성 제고□라는 애초의 법제적 도입 취지는 구두선으로 전락했다. 그리고 현실은 □거대 민영 독점체인 SBS에 의한 방송공익성 위기와 지역방송의 예속과 불구화□라는 정반대의 방향으로 브레이크 없이 치달아 왔다.

오늘날, 우리나라 민영방송 체제가 안고 있는 부작용 곧 전체 공익성에 대한 훼손과 지역성 불구화는 더 이상 방치할 수 없는 상태에 이르고 있다. SBS는 출범 이후 짧은 기간 동안, 법제 도입의 애초 취지를 충분히 무력화시킬 수 있을 만큼 과도하게 성장했고, 축적된 사회경제적 힘을 바탕으로 특혜적 성장과 과도한 이윤추구를 지속시킴으로써, 우리나라 법제가 지향하는 방송체제의 근간을 위협하고 있다.

그 동안 논의되어 온 우리나라 민영방송 체제의 부작용들은 다음과 같은 네 가지로 압축될 수 있다.

첫째는 과잉 성장한 민영방송의 왜곡된 모습, 특히 거대 권력체로 성장한 SBS로부터 증폭되어 온 소유·운영 구조의 비민주성, 공공재산인 방송전파의 사유화, 과도한 이윤실현에 따른 부작용들이다. 대주주 일가에 의한 족벌적 지배, 소유와 경영 및 제작·편성 간의 미분리와 이에 따른 방송 종사자들의 자율성과 발언권 취약, 특혜적이라 할 만큼 과도한 초과이윤 실현과 이와 극단적 대조를 이룰 만큼 작은 사회적 기여와 초과이윤 사회환원의 미흡함, 주식상장을 통한 공공 자산의 사유화, 방송사의 편법 상속, 실효성 없는 재허가 제도, 재정운용의 불투명성 등이 주요 의제들이다.

모든 민영방송들에서, 특히 모기업 주식을 자식과 며느리에게 증여함으로써 방송사 지배권을 편법 상속한 SBS에서, 대주주에 의한 경영과 편성에 대한 과도한 개입과 통제는 법과 제도가 정한 민영방송의 기본기능을 결정적으로 훼손하는 심각한 문제로 대두되어 왔다. 또한, 특히 SBS가 공급부족과 독과점이라는 구조적 요인에 의해 최초납입자본금 1천억원의 50%에 근접하는 막대한 이윤을 매년 별다른 사회적 책무 수행 없이 누려온 점, 3년 단위로 재허가를 받아야 함에도 불구하고 주식의 일부를 주식시장에 상장함으로써 공공재산인 전파자산을 사유화하고 있는 점 등은 긴급하게 개선되어야 할 문제들로 지적되어 왔다.

둘째는 SBS의 과잉 성장에 따른 전체 방송 시스템에 대한 왜곡과 위협의 부작용들이다. 전체 방송의 시청률 경쟁 및 상업주의 심화와 그에 따른 방송 전반의 공익성 훼손, 한정된 광고자원이 메이저 3사에 과도하게 집중됨에 따른 광고자원 배분과 매체 균형발달의 저해 등이 이 영역의 주요 문제점들로 꾸준히 제기되어 왔다.

민영방송은 국민에 대한 공적 서비스와 이윤추구를 동시에 추구하기 때문에 공영방송보다 시청률-광고수입 확보에 더 민감한 편이다. 그리고, 보다 더 대중적 취향을 따르는 경향이 있다. 우리 법제의 취지는 본래 □3개의 전국 공영 채널과 1개 채널 내에 분산된 지역민방□의 조화, 곧 공영중심의 공민영 이원체계를 추구했다. 그렇지만, SBS의 과잉성장과 전국 네트워크화는 메이저 3사에 의한 방송시장의 분할지배를 초래했다.

그에 따라, 시청률과 광고수입을 위한 독과점적 각축경쟁이 치열해지고, 급기야 프로그램 다양성이 약화되고 구매력이 약한 소수집단을 무시하는 비정상적 상황이 연출되기 시작했다. 수용자들이 꼭 접해야 될 공정한 뉴스, 격조 높은 시사, 교양 프로그램과 같은 소위 우량재 과소 공급되고, 오락 프로그램을 중심으로 한 저비용의 열등재가 과다 공급되는 시장실패의 위기에 직면하게 된 것이다. 이 같은 상황은 재원 및 정체성 양면에서 공영방송의 위기를 초래했고, 나아가 국민의 알 권리 충족이라는 방송의 기본 기능의 심각한 위축을 염려하게 하고 있다.

) 이는 호텔링이 지적한 □최소 차별화 원리□ 또는 □차별화 최소성의 원리□로 설명할 수 있다. 방송사는 경쟁에 따른 위험을 회피하는 동시에 가장 시청률이 높은 프로그램에 집중 투자하고, 시간대도 비슷하게 설정한다. 이에 따라 주요 시청시간대에 오락 프로그램이 채널마다 중복 편성이 이뤄지게 된다.

한편, 전체 광고비는 비탄력적인데, 메이저 3사의 각축으로 인한 광고비의 3사 집중 현상은 3사가 2000년에 87.9%, 2001년에 87.1%, 2002년에 86.4%를 차지하는 등 과도한 상태이다. 이러한 과도한 집중 현상은 매체 간 균형발전에 상당한 저해요인이 되고 있다.

이러한 방송의 기본 기능 위축과 광고비의 과도한 3사 집중 및 그에 따른 균형발전 훼손은 조만간 재공론화·재추진될 방송광고 시장에서의 경쟁원리 도입과 맞물려 보다 심각해질 수도 있다는 우려를 낳고 있다.

셋째는 SBS의 전국 네트워크화로 인한 지역방송 불구화의 부작용이다. 이는 민영방송 도입 취지와 현실 간의 모순을 가장 극명하게 보여주는 대표적 사례라 할 수 있다. 서울 수도권을 권역으로 한 SBS에서 지역성을 찾아볼 수 없음은 물론, □지역방송은 볼 게 없다□는 말이 상식이 될 정도로 다른 지역민방들에게서도 지역성은 양적 질적으로 미흡하다. 이 같은 부작용은 다른 지역방송들의 자율적 편성이 불가능할 정도로 SBS에 경제적인 면에서 동시에 방송내용 면에서 심하게 예속되어 있기 때문에 초래된 것아다. 이는 SBS가 전국 네트워크로 과잉성장한 결과이자, 동시에 그러한 파행적 과잉성장을 제어하지 못한 법제적 허점의 산물이라 할 수 있다.

) 다른 지역민방들이 SBS와 계약을 맺으면서 네트워크 형태를 갖추게 된 것은 네트워크 프로그램이 다수의 시청자들을 끌어들이는 데 용이하고 자체 제작을 위한 투입비용의 부담이 없으며 공급이 안정적이기 때문이다. SBS와 지역민방 간의 갈등은 SBS 로고를 사용하는 문제, 화면 하단의 스크롤 자막 고지의 문제, 프로그램 공급권료의 문제, 네트워크 시간대 편성권의 문제, 로컬 뉴스의 문제 등으로 주로 표출되었다. 이 중 가장 심각한 쟁점이 네트워크 시간대 편성권의 문제이다. SBS는 전체적인 편성권은 지역민방이 갖고, 네트워크 시간의 편성만 SBS가 하는 것이라고 주장하고 있지만, 상식적으로 보더라도 이는 지역민방 측의 주장처럼 자체적인 편성권을 갖지 못하고 이를 SBS에 넘긴 형국이 아닐 수 없다.

넷째는 방송 프로그램을 통한 공적 서비스에서의 부작용들이다. 민영 상업방송들이 보도기능의 독립성·비판성·심층성·공정성 부족, 시사·교양 등 양질 프로그램 제작과 편성에서의 소극성, 과도한 시청률 경쟁과 프로그램 평가 및 제작·편성에서의 시청률지상주의, 간접광고 남발과 광고수입 극대화 위한 선정성과 상업주의 심화 등이 주요 내용들이다.

이 범주의 문제들은 한편으로는 과도한 이윤추구에 대한 제도적 규제의 미비로 인해, 다른 한편으로는 민영방송 자신의 책임성과 자율규제의 부재로 인해 계속 확대되고 있는 실정이다. 이는 민영방송들의 언론으로서의 기능부전이 직접 시청자들에게 보여지는 부문이다. SBS의 경우에는 초과이윤의 극대화를 위한 능동적 전략의 일환으로, 기타 민방들의 경우에는 SBS에 예속됨으로써 수취할 수 있는 이윤의 확보를 위한 수동적 전략의 일환으로 재생산되고 있다.

3. 민영방송 정상화의 기본 방향

이상과 같은 부작용들 및 민방 도입의 법제적 취지와 현실 간의 모순은 관점의 차이와 이해관계의 충돌을 넘어 바람직한 방향으로 시급히 해결되어야 한다. 우선 명확히 해야 하는 것은 민방을 허용한 원래의 법제 취지에 맞게 현실을 개선할 것인가 아니면 왜곡된 현실에 맞게 법제를 고칠 것인가를 정하는 것이다.

민주주의 사회는 사회적 담론이 자유롭게 생성, 교류될 수 있는 공론의 장을 필요로 한다. 방송은 그러한 역할을 수행할 수 있는 효과적인 사회적 수단이다. 언론의 자유란 시민의 알 권리를 보장해주는 제도적 자유를 말한다. 이 사회적 공기는 국가와 자본 및 내부의 관료주의적 통제 등 자유에 대한 세 가지 위협 요인들로부터 제도적으로 자유로울 수 있어야 하며, 시청자(=주권자인 국민)의 참여 속에서 운영될 수 있어야 한다.

우리나라 방송법제는 국민이 주권자로서 자신을 실현하는 데 필요한 제반 공적 정보를 제공하고, 공적 사안에 대한 여론형성을 매개하는 사회적 공기로 규정하고 있다. 이윤추구를 위한 사업적 도구로서의 방송은 그러한 틀의 한계 내에서 부차적·부분적으로 인정된다. 또한, 우리나라 방송법제는 방송제도를 방송의 사회적 책임과 공익성 구현에 부합하게 구성하고 운영할 것을 지시하고 있다. 이러한 방송의 원칙과 기본 방향은 관점의 차이와 이익집단들 간의 이해관계의 상충에 의해 휘둘리고 왜곡되어선 안 되는 성질의 것이다. 그렇다면, 답은 자명하다. 현실을 원래의 취지에 맞게 왜곡된 방송현실을 개선하는 것이다.

본래 취지에 맞게 민영방송 체제를 정상화하기 위해선, 민영상업방송에 대한 차별화된 규제가 가능토록 방송법제를 개선하는 것이 필요하다. 방송 일반의 공공성, 공익성, 사회적 책임을 규정한 조문에 공영방송과 민영방송의 처지를 반영한 차별화된 내용을 추가하고, 그에 근거해 민영방송의 차별적 규제를 규정한 장을 따로 마련하는 것이다.

현행 방송체계에서는 공영방송과 민영방송, 지상파 방송과 뉴미디어 방송의 운영주체의 성격, 사회적 영향력, 기대되는 공익성 등 근본적인 성격 차이를 인정하지 않고 정도의 차이만 인정하고 있다. 예를 들어, 공영방송은 보편적인 공적서비스에 더해 우리 사회의 다양한 구성원들 각각의 입장과 의견 및 취향을 다양하게 반영하는 의무를 지고 있다. 민영방송은 일정 수준의 공적서비스 의무에 더해 지역적 다양성을 반영할 의무를 지니면서 이윤을 추구하는 기관이다. 이러한 차이를 감안한 차별화된 민영방송 규제가 필요하다.

일 예로, 지역성에 대한 기여를 재허가에 반영하는 방안, 공영방송과는 달리 이윤추구를 목적으로 하는 사기업인 만큼 매출액 규모를 감안하여 초과이윤 사회환원률(방송발전기금, 공공방송이나 프로그램 지원 등)을 보다 강화된 형태로 탄력적으로 운영하는 방안, 지상파, 다채널 방송, 데이터방송, 유사방송 등 자원근거와 영향력, 시장지배력 등에 따른 차별규제를 도입하는 방안, 방송사업자별 진입규제, 소유규제, 내용규제의 도입, 저출력 라디오 도입과 허가시 절차간소화 등을 생각할 수 있다.

이는 민영방송의 실정에 맞는 사회적 의무와 공적 규제를 부과하자는 것이다. 이를 위해서는 현행 방송법 체계 내에서의 개선 외에, 별도의 규제법 제정도 고려해 볼 수 있다.

또한, 현행 법제의 규정과 그 도입 취지로 볼 때 SBS 역시 지역방송의 하나이다. 그렇지만, SBS는 다른 민방들을 주로 SBS 프로그램을 릴레이하는 가맹사로 묶어두는 전국 네트워크로 과잉 성장했고, 이로 인해 우리나라 지역민방 체제는 사실상 불구 상태에 놓이게 되었다. 이 문제를 극복하는 것은 민영 상업방송의 문제점을 극복하는 또 다른 유용한 방안이 될 수 있다. 지역방송과 민영방송은 한 동전의 양면에 해당하기 때문이다.

우리나라 지역방송은 중앙집권적인 정치·경제 구조에 따른 한계로 인해 지역에서의 자립적 매체로서 어려움을 겪고 있다. 지역의 경제규모 및 광고시장의 취약성으로 인해 현재와 같은 소권역적 구조로는 중장기적 발전은커녕 독자적 생존도 불투명한 상황이다. 또한, 편성과 경영이 중앙사에 종속된 구조를 갖고 있다. KBS MBC SBS 등 중앙집중적 메이저 3사의 독과점적 지배력 하에 지역시장이 수직적으로 통합되어 자율성과 자생력이 원천적으로 크게 손상된 상태인 것이다.

또한, 문화적 인적 자원이 중앙에 집중된 구조도 지역 및 지역방송의 발전을 심각히 제약한다. 이로 인해 지역 매체로서의 정체성을 찾기 어렵고, 중앙 네트워크 프로그램의 단순 중계자로 전락하는 부작용을 산출하고 있다. 이러한 불리한 여건들은 □지역방송 규모의 경제 달성 불가□ □ □자생력 부족□ □ □자체 프로그램의 과소□ □ □지역내 물적 기반 활성화의 실패□ 라는 악순환의 과정을 불가피하게 한다.(방송위원회, 2003)

이 같은 악순환의 고리를 끊고 지역방송이 제 역할을 하기 위해서는 (그리고, 지역방송 정상회복을 통해 민영 상업방송이 정상화되기 위해서는) 그에 부응하는 법제·정책적 조치들도 있어야 한다.

종합해 말하자면, 1)민영방송의 공공성과 공익성을 제고하고, 그 사회적 책임과 사회적 기여 강화를 촉구하는 방향으로, 그리고 2)지역방송으로서의 정체성을 확립하는 방향으로 법제가 정비되어야 하는 것이다.

4. 허가·재허가제 개선

민영방송 정상화를 위한 가장 중요하고 필수적인 과제 가운데 하나가 방송사 허가·재허가제도를 정상화하는 일이다.

첫째, 방송국은 방송법이 정한 바의 의해 방송위원회의 추천을 받아 전파법이 정하는 바에 의하여 정통부 장관의 허가·재허가를 받도록 되어 있다(방송법 9조, 17조). 이는 잘못된 것이다. 정통부는 주파수 등 기술적 요건에 관한 의견을 내고, 방송위가 그밖의 모든 상황을 종합하여 허가·재허가하도록 하는 것이 순리이다. 방송은 기술적 차원이 아니라, 사회적 차원의 것이기 때문이다.

) 전파법 제34조 (방송국의 개설허가)  ①방송국의 개설허가를 받고자 하는 자는 대통령령이 정하는 바에 의하여 방송위원회의 추천을 받아야 한다.

②정보통신부장관은 제21조제1항의 규정에 의하여 방송국의 개설허가 신청을 받은 때에는 동조제2항제1호 내지 제3호의 사항외에 다음 각호의 사항을 심사하여야 한다.

1. 제35조의 규정에 의한 방송국의 개설조건을 충족하는지의 여부

2. 기타 방송업무를 적절히 수행하기 위하여 필요한 것으로서 대통령령이 정하는 사항

전파법 제21조(무선국의 개설허가 등)  ①무선국의 개설허가를 받고자 하는 자는 대통령령이 정하는 바에 의하여 정보통신부장관에게 신청하여야 한다.

②정보통신부장관은 제1항의 규정에 의한 신청을 받은 때에는 다음 각호의 사항을 심사하여야 한다.

1. 주파수지정이 가능한지의 여부

2. 설치□운용할 무선설비가 제45조의 규정에 의한 기술기준에 적합한지의 여부

3. 무선종사자의 배치계획이 제71조의 규정에 의한 자격□정원배치기준에 적합한지의 여부

4. 대통령령이 정하는 무선국의 개설조건에 적합한지의 여부

③정보통신부장관은 제2항의 규정에 의한 심사를 함에 있어서 필요하다고 인정하는 때에는 신청인에게 자료의 제출을 요구하거나 신청인의 의견을 들을 수 있다.

④정보통신부장관은 제2항의 규정에 의하여 심사한 결과 그 신청이 동항 각호의 규정에 부합된다고 인정하는 때에는 그 무선국의 개설을 허가하고 신청인에게 무선국의 준공기한 기타 대통령령이 정하는 사항이 기재된 허가증을 교부하여야 한다.

⑤정보통신부장관은 정보통신부령이 정하는 무선국을 개설허가한 때에는 정보통신부령이 정하는 바에 의하여 이를 고시하여야 한다.

둘째, 현행 법제는 방송위의 허가·재허가 추천과정에서 일정 요건을 심사하여 그 결과를 공표하고(방송법 10조1항, 17조3항), 시청자의 의견을 공개적으로 청취하고 그 의견의 반영 여부를 공개토록 하고 있다(방송법 10조2항, 17조4항). 현행 법제가 허가·재허가 과정의 투명성을 일정 수준 제도화하고는 있지만, 이는 방송사 허가·재허가가 지닌 중대한 사회적 의미와 첨예한 이해관계를 감안할 때 좀 더 제고할 필요가 있다. 심사결과와 시청자 의견의 반영 여부만 공개하는 것이 아니라, 진행과정 중 공개할 수 있는 것은 최대한 공개토록 하고, 상황종료 후에는 백서를 발간하여 모든 내용을 빠짐없이 공개하는 것이다.

셋째, 허가·재허가 추천을 위해 방송위가 심사하는 내용에 관한 개선이다. 우선, 허가추천을 위해 심사하는 사항은 다음과 같다.(방송법 10조 1항) 방송의 공적 책임·공정성·공익성의 실현 가능성, 방송프로그램의 기획·편성 및 제작계획의 적절성, 지역적·사회적·문화적 필요성과 타당성, 조직 및 인력운영 등 경영계획의 적정성, 재정 및 기술적 능력, 방송발전을 위한 지원계획, 기타 사업수행에 필요한 사항.

또한, 재허가 추천을 위해 심사하는 사항은 다음과 같다(방송법 17조3항). 방송위원회의 방송평가, 방송위원회의 시정명령의 회수와 시정명령에 대한 불이행 사례, 시청자위원회의 방송프로그램 평가, 지역사회발전에 이바지한 정도, 방송발전을 위한 지원계획의 이행 여부, 기타 許可 또는 승인 당시의 방송사업자 준수사항 이행 여부.

이 같은 규정은 다음과 같은 개선이 필요하다. 즉, 시행령을 통해 공영방송과 민영방송, 중앙방송과 지역방송 별로 심사 내용 뿐 아니라 평가기준도 각각의 성격과 역할에 맞게 차별적으로 규정할 수 있는 근거조항을 신설하는 것이다. 특히 민영방송의 경우, □방송의 공적 책임·공정성·공익성의 실현 가능성□ 항목에 대한 심사를 더욱 강화해야 한다. 또한 민영방송은 모두 지역방송인 바, 프로그램을 통해 지역발전에 기여한 바를 측정해 그것을 재허가를 위한 비중 있는 조건으로 규정해야 한다.

넷째, 재허가 추천심사 내용을 허가추천 심사를 준용해 대폭 확대·강화하는 것이다. 현재 재허가 심사내용은 □방송발전을 위한 지원계획□ 부분 이외의 다른 허가추천 심사내용들은 다 빠져 있는 상태이다. 그러나 재허가는 허가에 준하는 과정일 필요가 있다. 허가시 일정 기간 방송권을 행사하는 것이나, 재허가시 동일 기간 방송권을 행사하는 것은 허가냐 재허가냐 표현만 다를 뿐 근본적으로 동일한 과정이라 할 수 있다. 방송의 공적 책임·공정성·공익성의 실현 가능성, 방송프로그램의 기획·편성 및 제작계획의 적절성, 지역적·사회적·문화적 필요성과 타당성, 조직 및 인력운영 등 경영계획의 적정성, 재정 및 기술적 능력 등등 허가시 심사 사항은 최초 허가시에만 보고 말 성질의 것이 아니다. 이후에도 지속적으로 요구되어야 하는 것이다. 따라서, 다른 부분들도 재허가시 일정 수준 심사하여 중요한 변수로 적용하는 것이 필요하다. 지상파방송사업자의 재허가 추천심사는 추천거부 가능성도 충분히 열어놓은 상태에서 진행되어야 하며, 방송사업자의 재허가는 채널을 사용하기를 바라는 누구나 평등한 조건 아래서 허가 심사를 받는 그런 과정이 되어야 하는 것이다.

다섯째, 허가·재허가 추천을 위한 심사과정의 공정성과 전문성 및 자율성을 제[고하기 위해 법이 정한 항목들을 심사하여 추천 여부에 관한 의견을 방송위원회에 보고하는 심사위원회를 구성·운영하는 방안을 추가할 필요가 있다. 방송위 위촉의 형태로 심사를 담당할 광범위한 전문가 인력풀을 만들고, 이들 중에서 허가·재허가 추천을 위한 심사위원을 다시 위촉하는 방안을 생각해 볼 수 있다.

여섯째, 방송위원회의 재허가 추천 거부시 혹은 정통부의 재허가 거부시의 청문실시(방송법 101조)에 관한 개선이다. 이런 청문회는 특정 시공간에서의 단기 승부로 귀결되는 방식이어서 불필요한 논란과 오해를 야기할 가능성이 있다. 앞에서 제안한 심사위원회가 의견을 정하여 방송위원회에 보고하기 직전 단계에 그 의견에 대해 공개청문을 실시하는 것은 바람직하다. 방송위의 재허가 추천 혹은 정통부의 재허가를 거부당한 방송사업자가 그 거부에 대해 이견이 있을 시는 이견이 있어 재심을 원하는 항목을 구체적으로 적시하여 그 부분에 대한 재심을 요구할 수 있도록 하고, 이 경우 심사를 담당할 전문가 인력풀에서 그 항목에 관한 재심에 적합한 인사를 중심으로 빠른 기간 내에 재심토록 하는 방식의 구제절차를 제안코자 한다. 만일 그 항목의 재심 결과 거부당한 방송사업자의 이의가 받아들여질 경우, 그 부분을 반영하여 다시 심사토록 하는 것이다.

일곱째, 현행 방송평가제(방송법 31조)를 개선해 재허가추천 심사에 적극 연동시키는 것이다. 현재 방송평가는 방송의 편성과 프로그램을 평가하는 데 치중되어 있는 편인데, 이는 방송사의 소유 및 경영에 대한 평가와 사회적 기여에 대한 평가로까지 확대될 필요가 있다. 그리고 이를 재허가 심사에 적극 반영하여 재허가 자체와 방송평가 양자 모두를 실효성 있게 개선하는 것이다.

여덟째, 방송사업자에게 재허가를 내주지 않았을 때 발생할 수 있는 현실적인 문제를 수습할 수 있는 방안, 예를 들어 유휴 방송시설의 처리방안 또는 송출공사를 통한 해결방안 등을 강구하는 일도 병행되어야 한다.

5. 소유, 경영, 제작·편성 간의 제도적 분리

현재 방송법 제4조는 제작 및 편성의 자유와 독립성, 그리고 편성규약의 제정을 다음과 같이 명시하고 있다(방송법 제4조, 방송편성의 자유와 독립).

①방송편성의 자유와 독립은 보장된다.

②누구든지 방송편성에 관하여 이 법 또는 다른 법률에 의하지 아니하고는 어떠한 규제나 간섭도 할 수 없다.

③방송사업자는 방송편성책임자를 선임하고, 그 성명을 방송시간내에 매일 1회 이상 공표하여야 하며, 방송편성책임자의 자율적인 방송편성을 보장하여야 한다.

④종합편성 또는 보도에 관한 전문편성을 행하는 방송사업자는 방송프로그램제작의 자율성을 보장하기 위하여 취재 및 제작종사자의 의견을 들어 방송편성규약을 제정하고 이를 공표하여야 한다.

그러나, 이는 주로 외부적 양향에 대한 독립을 규정한 것이다. 제4항에 편집규약 항이 있으나, 내용이 취약하여 실효성이 적다.

민영방송에서 사주가 경영과 편성에 개입할 경우, 이는 곧바로 방송이라는 공공의 장이 사유화되는 위험으로 나타난다. 민영방송에서 소유와 경영 및 제작·편성 등 3자 간의 제도적 분리가 미흡할 때, 일선 제작자는 사주나 경영자가 원하는 바를 기준으로 자기검열을 행하게 되고, 그 방송은 사주나 경영자의 방송으로 전락하게 된다.

따라서 소유와 경영 및 제작·편성 간의 제도적 분리와 이에 따른 편성위원회의 구성 및 편성규약의 제정, 그리고 이에 따른 방송 종사자들의 자율성과 발언권 강화가 필요하다. 대주주 등 사주와 경영자 및 일선 제작자의 관계는 일정 수준 이상 상호 독립적이어야 한다. 우선, 법 제4조(방송편성의 자유와 독립) 외에 내적 자유를 규정한 별도의 한 조를 추가하여 제1항에서 방송의 내적 자유의 의미와 이를 위한 방송의 소유, 경영, 제작·편성 간의 분리를 규정하는 것이 필요하다. 그리고, 제2항에서 노사가 함께하는 편성위원회 구성과 제3항에서 편성규약을 규정하는 것을 검토할 수 있다.

편성위원회를 구성하지 않거나 편성규약을 체결·시행하지 않을 경우, 그리고 사주나 그 가족이 방송사 내에서 상근하거나, 회장이나 사장 등 주요한 직을 수행할 경우 고액의 벌금을 물리고, 이러한 내용이 방송평가 과정과 재허가심사 과정에 비중 있게 반영할 필요가 있다.

6. 소유규제의 개선

현재 우리나라 민영방송의 지배주주, 특히 SBS의 지배주주는 우리나라 재벌 총수가 기업 내에서 누리고 있는 제왕적 지위와 권력을 비슷하게 누리고 있다. 일반 기업에서의 이런 현상도 경제와 산업에 큰 부작용을 야기하고 사회적으로도 큰 문제가 되고 있는데, 하물며 방송에서 이는 더 심각한 문제가 될 수 있음은 두말할 나위가 없다.

방송사의 힘을 배경으로 모기업이 고속성장을 했다거나 방송사를 자식에게 편법상속하려 한다는 의혹이 가라앉지 않는 현실, 또는 지난 대선에서 PSB 회장이 불법 선거자금에 연루된 사건은 대주주의 지배력 축소의 정당성을 잘 보여주고 있다. 한시적으로 허가를 얻어 국민에게 필수적 공공 서비스를 행하는 방송사에서의 이런 부작용의 가능성은 철저히 제도적으로 제어되지 않으면 안 된다. 이는 대주주의 인격이나 선의를 믿고 방치할 일이 아니다. 또, 소유, 경영, 제작·편성 간의 제도적 분리만으로 충분한 일도 아니다.

그렇지만, 오늘날 전통적인 소유규제 방식은 탈규제·재규제 및 다채널·다매체로 요약되는 작금의 방송환경에서 점점 더 실효성을 찾기 어려워지고 있다. 전통적인 소유상한선 규제 방식이 복잡하고 중층적인 기업·자본 간의 합종연횡 수법에 의해 갈수록 그 실효성이 떨어지고 있으며, 기업적 효율성과 경쟁력 제고, 특히 외국 자본 및 외국 기업의 도전에 대한 자국 산업의 보호를 위해 오히려 그 규제를 완화해야 하는 사회적 필요성도 커져가고 있는 것이다.

이러한 딜레마를 먼저 겪은 서구의 제도적 경험은 단순한 소유규제는 점차 완화하되 동시에 시청점유율규제와 시장점유율규제를 새로 도입해 완화된 소유규제와 유연하게 병행해 나가는 모습을 보여주고 있다. 이런 해법은 우리에게도 유용하다고 보여진다.

그러나, 이 해법은 상당한 준비와 시행착오를 요하는 중장기적인 대안이다. 우리 현실에서 지배주주에 의한 과도한 민영방송 지배는 이미 심각한 수준에 와 있고, 반면 현재의 소유지분 30% 상한 규제는 아무런 실효를 거두지 못하고 있다. 그리고, 소유지분규제, 시청점유율규제, 시장점유율규제를 유연하게 병행하는 서구의 경험을 우리 현실에 도입하는 데는 상당한 시일이 걸린다.

시청점유율규제와 시장점유율규제는 여론 독과점 해소와 경제적 독과점 방지 차원에서 분명 의미가 있다. 방송계 미디어 전체를 대상으로 한 시장점유율 규제나 시청점유율 규제 도입은 광고수입 및 수용자 주목에서 매체간 최소 균형을 보장하기 위한 것이다.

그러나, 이는 우리 현실에서 공영방송의 지위와 역할을 위축시킬 가능성도 내포한다. 이는 공영방송의 공영성을 제고하고 양출제입 원리에 의해 재원을 보장하는 공영방송 제도개선을 전제로만 성립할 수 있는 대안이기 때문이다. 만일, 공영방송 수신료 기구가 만들어져 운영되고, 또 공영방송 광고수입이 100% 양출제입 원리에 따르게 될 경우 이 규제의 도입은 아무런 문제가 없다.

그러나, 수신료제도 개선을 통해 KBS와 EBS는 어떻게 해볼 수 있을지 모르나, MBC의 경우는 역부족인 상황이다. 또한, SBS를 제외한 다른 지역민방들의 경우 시청점유율이나 시장점유율 제한과 같은 규제보다 오히려 지원을 통한 활성화가 현안임을 감안할 때, 우리 현실에서 그 도입은 아직 시기상조인 감이 있다.

현행 방송법에 매출점유 상한 규제가 있지만, 공영방송은 그 적용대상에서 제외하고 있다. 일단은 인프라 구축과 공영방송 제도개선을 추진하면서, 중장기적으로 시청점유율규제와 시장점유율규제를 추진하는 것이 합당한 순서인 것처럼 보인다. 그러나, 다른 한편으로 현행 매출점유 규제를 준용하여 바로 부분적으로라도 착수할지 혹은 MBC 구조개혁이 당면 과제로 추진될 경우 이에 연동해 도입할지 등을 고민해야 할 필요가 있는 대목이다.

어쨌든 소유지분규제와 관련해서 볼 때, 현재는 민영방송의 정상화를 위해 (중장기적 대안이 조속한 시일 내에 마련될 때까지) 소유규제를 강화하는 단기처방을 쓰든가, 아니면 민영방송의 효율성과 경쟁력을 훼손하지 않기 위해 현재의 규제를 그대로 유지하든가, 혹은 시장론의 입장에서 더 적극적으로 그것을 완화하든가 하는 판단을 내려야 하는 대목이다.

국민 일반과 시청자가 주인인 방송 영역에서, 가장 많은 돈을 댔다는 이유로 특정 주주 혹은 그 일가가 방송에 지나치게 개입하고 지배하는 파행의 가능성을 제어하는 일은 방송사 경영의 효율이나 경쟁력을 위해 양보할 수 있는 일이 절대로 아니다. 더구나, 우리나라 민방 특히 SBS는 유럽통합에 따른 격심한 시장질서 재편의 격랑 속에 있던 서구의 방송사들과는 전혀 다른 시장환경에 있으며, 과도한 흑자와 초고속 과잉 성장의 과정을 밟고 있다.

따라서, 이 문제의 해법은 당연히 대주주의 소유 상한선을 현행보다 낮게 조정하여 규제를 강화하고, 공영방송의 공영성 제고와 재원보장을 기초로 조속한 시간 내에 시청점유율-시장점유율 등의 유연한 복합 규제법을 마련하는 것이라 할 수 있다.

현행 법제에서의 소유규제는 지배주주 지분 30% 이내를 골자로 하고 있다. 현행 30% 제한 규정은 1990년 방송법 개정 당시 10%를 주장한 인사들과 51%를 주장한 당시 공보처장관간의 정치적 타협물로서 그 근거가 모호한 측면이 있다. 어쨌든, 현실에서 30% 상한 규제는 지배주주의 전일적 지배를 제어하는 데 별반 기여하지 못하고 있다.

우선, 현행 지배주주 소유한도 15% 수준으로 축소하고, 대주주 한도도 그에 연동해 축소하는 것을 추진할 필요가 있다. 이 같은 소유지분 규제강화는 신규 허가시부터 적용하되, 기존 방송사의 경우는 그 초과분에 대해 의결권을 제한하는 방식으로 추진할 수 있다.

이 같은 소유지분 규제강화는 지배주주나 대주주의 경영 및 제작편성에 대한 부당한 영향력 행사와 방송의 사유화를 제어하기 위한 것이다. 이는 사주의 횡포가 심한 우리나라에서 특히 절실한 것이 아닐 수 없다.

이는 소유, 경영, 제작·편성 간의 제도적 분리와 함께 작동해야 실효를 거둘 수 있다. 설령 극단적으로 3%로 제한하더라도 몇몇 대주주들이 일정 수준 이상 연대하면, 소유지분 제한만으로는 연합대주주의 횡포와 방송사 사유화 저지에 아무 실효를 거둘 수 없기 때문이다.

7. 주요 주주 변경, 타민방 주식소유, 주식상장 등에 관한 개선

첫째, 편법 승계나 방송권 편법 매매를 막기 위해, 방송사의 경우 주요 주주 주식소유 변경시 방송위의 변경허가를 의무화하는 것이 필요하다.

둘째, 모기업의 지배주주가 바뀌는 주식소유 변경시에는 허가에 준하는 심사를 다시 받도록 하는 안전장치를 마련할 필요가 있다.

셋째, 한 민방 또는 그 민방의 대주주나 주요주주가 다른 민방의 주식을 소유하는 것을 1% 미만의 의결권 없는 주식으로 엄하게 제한하고, 민영방송사 간 겸영을 금지하는 법제 보완이 필요하다.

넷째, 주식상장을 통한 공공 자산의 사유화를 바로잡는 일도 필요하다. SBS와 대전방송 등 민영방송의 주식이 상장된 것은 근본적으로 잘못된 일이다. 민영방송 주식의 상장은 공공재산인 전파를 사실상 사유화하는 처사가 아닐 수 없다.

공공재산의 사유화는 방송사의 이윤추구 경향을 극단적으로 강화해 방송 본연의 목적과 기능을 결정적으로 훼손한다. 이와 관련해, 지상파 방송의 주식상장을 법률로 직접 금지를 명시하는 것은 법리상 적절치 않으므로 다른 나라들처럼 비법률적 형태로 상장의 추진과 실익을 제어하는 방안을 마련하여야 한다.

지상파 방송의 경우, 모든 주식변동 사항을 방송위에 신고토록 한 뒤, 그 변동내용이 방송의 고유목적 유지를 위해 불가피한 상황이 아닌 경우 재허가 과정에서 큰 벌점을 부과하는 방안을 검토할 필요가 있다.

8. 표준회계와 연결재무재표 도입

민영방송의 특성에 맞는 방송표준회계를 도입해 이를 준용토록 법으로 규정하고, 관련기업과의 유착이나 분식회계 등을 막기 위한 연결식 재무재표를 쓰도록 의무화하는 것이 필요하다. 현재 각 방송사의 재무제표나 회계보고들은 저마다 기준과 방식이 달라 상호 비교하기도 어렵고, 또 그 내용이 상세하지도 않고 일목요연하지도 않아, 실제 내용을 알기 어렵게 되어 있다. 이에 따른 회계와 재정 운용 및 각종 거래의 불투명성과 비합리성을 축소하기 위해 방송위원회가 표준회계의 기본틀을 만들어 이를 상장사건 비상장사건 모두 준용토록 하는 것이다.

9. 초과이윤의 사회환원 확대

특혜적이라 할 만큼 과도한 초과이윤 실현(SBS의 경우)과 이와 극단적 대조를 이룰 만큼 작은 사회적 기여를 감안할 때, 방송법이 정한 방송발전기금징수율 6%를 10% 수준으로 더 상향조정하고, 그 시행에 있어서 매출액과 이익의 규모를 감안해 SBS의 경우에는 법정 최고한도를 적용하는 것이 사회정의에 부합된다고 보여진다.

10. 지역방송에 관련 개선 과제

첫째, 방송법상 지역방송의 발전에 대한 분명한 정책 이념 및 정책목표 제시가 필요하다. 방송법 제6조6항에서 지역사회의 균형발전을 규정하고 있지만, 이를 구현하기 위한 구체적인 법제적 장치나 실질적인 정책이 부재한 상태이다. 방송법 제7장 방송발전의 지원 부분에서도 □지역방송의 발전□에 대한 부분을 명문화할 필요가 있다. 그리고, KBS 지역국과 MBC 계열사 및 지역민방의 성격과 처지가 다른 점을 십분 감안하여 각각의 실정에 맞는 차별화된 법제·정책 기준이 마련되어야 한다.

) 지역성은 평면적인 효율(시청률과 광고수입)의 잣대로는 매길 수 없는 큰 사회적 가치의 원천이고 그 자체가 공익의 핵심 요소이다.

둘째, 방송위는 방개위가 권한 대로, 또 현재 방송위의 기본 방침대로 광역화·대권역화를 일관되고 힘있게 추진해 나가야 한다. 지역방송의 활성화나 위상 재정립을 위한 궁극적 방안으로 제시되는 것이 광역화·권역화이다. 광역화, 권역화는 일차적으로 방송사의 방송권역의 확대를 의미지만, 이는 한편으로는 일정 수준의 □규모의 경제□를 실현케 하고 동시에 다른 한편으로는 지역적 특화를 통한 컨텐츠 경쟁력을 제고할 수 있도록 하여, 궁극적으로 지역적 기여를 확대·강화하자는 것이다.

특히 부산·울산·경남 지역에서의 대권역화는 지역민방 채널에 대한 SBS의 전일적 지배체제를 허물어뜨려 타 지역민방들의 대SBS 종속을 해소하는 계기가 될 수 있다. 그렇게 될 경우, SBS의 과잉성장에 따른 부작용들 및 전국 네트워크화에 따른 지역성의 실종 현상은 크게 개선될 수 있다.

셋째, 방송위원 중 지역성을 대표하는 상임위원을 포함토록 하는 것이다. 지역민방으로서 경인방송의 위상을 찾아주는 노력도 필수적이다. 지역성이란 방송의 지역적 공익성으로서 시청자인 지역 시민의 권익 보호, 지역의 민주적 여론형성, 지역문화의 향상, 그리고 지역 공공복리의 증진에 대한 요구라 할 수 있다. 이는 대단히 중요한 핵심 가치이지만, 현행 방송제도에서 지역방송이 중앙방송의 전송로 역할에 주로 머물고 있음으로 인해 제대로 구현되지 못하고 있는 실정이다. 지역방송의 이러한 기능부전을 극복하기 위한 방송위원회의 보다 적극적인 역할이 요청되는 바, 이를 위해 지역성 구현과 발전을 주임무로 하는 상임위원 선임과 이를 뒷받침할 일련의 방송위원회 내의 행정조직이 필요한 것이다.

넷째, 특정사 릴레이 비율을 40% 미만 혹은 50% 미만으로 개선하고, 네트워크 협약을 통한 편성권 침해를 금지함으로로써, 종속적인 네트워크 관계를 수평적인 방향으로 개선하는 것이다. 이는 광역화와는 조금 다른 각도에서 다른 지역민방들의 대 SBS 종속을 완화하는 일이기도 하다.

) 현재 방송법에서는 지역방송사의 편성이 지나치게 중앙 방송사에 의존하는 상황을 타개하기 위해 지역방송사의 지배적인 편성을 제한하는 규정(□자체 편성 비율 의무 고시 제도□)을 두고 있다. 즉, 방송법 제69조(방송프로그램의 편성 등) ⑤항에 의하면 □한국방송공사 및 특별법에 의한 방송사업자, 방송문화진흥회법에 의한 방송문화진흥회가 출자한 방송사업자 및 그 방송사업자가 출자한 방송사업자를 제외한 지상파방송사업자는 다른 한 방송사업자의 제작물을 대통령령이 정하는 비율 이상 편성하여서는 아니 된다.□고 규정되어 있다. 또한 방송법 시행령 제50조(방송프로그램의 편성 등) ⑤항은 □법 제69조제5항의 규정에 의하여 지상파방송사업자가 다른 한 방송사업자의 제작물을 편성할 수 있는 비율은 매월 전체방송시간의 100분의 50내지 100분의 85 범위 안에서 당해 지상파방송사업자의 경영상태 및 방송프로그램 수급여건 등을 고려하여 방송위원회가 고시하는 비율로 한다□고 되어 있다.

) 지역민영방송 네트워크의 구조적 특성은 다음과 같다. 첫째, 9개 지역민방은 모두 SBS와 □방송업무 협력에 관한 기본협정서□와 기본협정에 근거한 각 부문별 5개 세부 협약(□편성 및 네트워크 시간대에 관한 협약□, □보도에 관한 협약□, □광고에 관한 협약□, □네트워크 프로그램의 공급권료에 관한 협약□, □TV회선 및 장비사용에 관한 협약□)을 조인하여 사실상 SBS의 가맹사로서 네트워크를 형성하고 있다. 둘째, 9개 지역민방은 프라임 타임대를 포함하여 중앙국에 해당하는 SBS의 프로그램(방송시간의 평균 약 80% 이상)을 동시 중계하고 있어 지역 가맹국으로서의 기능을 충실히 수행하고 있다. 또한 9개 지역민방 상호간의 구조적 특징은 단순 수평적인 관계로서, 지역민방들간의 활발한 교차 네트워크도 형성되어 있지 않다. 즉 지역 민방간의 네트워크는 없다. 셋째, 네트워크 시간대 이외의 로컬 시간대는 지역민방 각 사가 자주적으로 편성하나, SBS와 맺은 기본협정의 단서조항 즉, □양 사를 포함하는 네트워크 이외의 타 공중파 방송 전 프로그램 및 케이블사의 보도 및 스포츠 프로그램을 편성할 수 없다□는 조항에 의해 경인방송과 같은 독립 민방과의 프로그램 교류 기회가 원천 봉쇄되어 있다. 이러한 구조는 일본의 민방이나 미국의 네트워크 체제보다도 폐쇄적이다. 이러한 측면을 볼 때, 우리나라 지역민방의 방송구조는 □폐쇄적 단순 2층 구조의 네트워크 체제□로 평가된다. 이러한 사정은 지역민방들이 프로그램을 싼 값에 안정적으로 공급받기 위해 중앙사의 의존도를 높이고자 하고, 이에 따라 질적인 면에서 지역성 기여가 저하되고, 편성의 자율권이 훼손되는 부작용으로 연결될 수 있다.

SBS와 지역민방들은 동일하게 전국이 아닌 □지역□을 방송권역으로 하여 설립된 □지역 독립방송사□라고 할 수 있다. 하지만 실제로 SBS는 전국적 네트워크를 구축하고 있으며, 지역민방은 SBS에 프로그램은 물론 광고수익의 상당부분을 의존하게 됨으로써 □지역성□을 제대로 실현하지 못하고 있다는 비판을 받고 있다.

한 방송사의 중계비율을 40% 내지 50% 미만으로 낮추는 것은 자체 제작과 공동제작 및 외주 등으로 구성되는 자체편성비율의 획기적인 상향을 의미한다. 이는 네트워크 관계의 수평화와 지역방송의 편성권 보장을 위해 필수적 과제이지만, 이는 지역민방의 능력과 시장상황에 비추어 볼 때 일시에 이루기 어려운 과제이다. 그러므로, 일정한 지원과 함께 3년 정도에 걸쳐 단계적으로 추진하는 것을 검토할 필요가 있다.

<표 1> 다른 한 방송사업자의 제작물 편성비율 고시 내역

대 상	2000년도	2001년도	2002년도	2003년도 (□03. 3월 시행)
1차지역민방	□지상파방송사업자 : 매월 전체 방송시간의 80%이내	□2001. 9.30 까지 : 매월 전체 방송시간의 80%이내 □2001. 10.1부터 다음고시일까지 : 매월 전체 방송시간의 72%이내	매월 전체 방송시간의 72%이내	매월 전체 방송시간의 70%이내
2차지역민방		□2001. 9.30 까지 : 위와 동일 □2001. 10.1부터 다음고시일까지 : 매월 전체 방송시간의 75%이내	매월 전체 방송시간의 75%이내	매월 전체 방송시간의 73%이내
3차지역민방		-	-	매월 전체 방송시간의 80%이내

비고: 자체편성 : 자체제작(자체+공동+외주) + 프로그램 구매, 출처: 방송위원회 2003a, 110.

<표 2> 지역민방 자체편성비율     (단위:%)

지 역	방송사	95/5	96/3	97.봄	97.가을	98.봄	98.가을	99.봄	00.봄	00.12	01.12	02.6
충청권	TJB	18.6	18.7	21.3	20.4	15.6	14.0	10.6	15.9	20.1	30.1	33.6
	CJB			-	-	-	7.5	10.5	24.7	19.7	25.5	25.2
영남권	TBC	23.0	28.2	32.2	33.8	19.0	14.5	14.7	18.3	20.0	31.4	28.2
	PSB	27.9	31.3	37.4	38.8	19.1	16.0	17.5	20.5	29.3	34.6	32.5
	UBC			-	17.1	13.5	12.9	12.6	17.3	18.7	25.3	28.2
호남권	KBC	20.3	22.0	25.8	25.8	16.5	13.6	11.5	17.2	23.5	28.0	31.1
	JTV			-	22.2	13.6	12.6	11.9	2.6	19.9	25.2	28.3
경인권	iTV			-	100	100 (61.7)	100 (63.0)	100 (62.9)	100	100	100	100
강원권	GTB			-	-	-	-	-	-	-	-	16.2

비고: ( )안의 수치는 자체제작 비율, 출처 : 방송개혁위원회 1999, 55. ; 방송위원회 2002a, 9.

다섯째, 지역 민영방송의 자체 제작비율을 일정 수준 이상으로 제고하도록  방송위원회가 고시하도록 하는 것이다. 지역 방송의 자체 편성비율이 양적인 면에서 점차 늘어나고 있기는 하지만, 이는 여전히 □지역성□ 실현에 미흡하다는 비판을 면할 수 없는 수준이다. 자체 편성프로그램의 내용과 질이 지역성의 실현이나 지역민의 요구에 크게 못 미치기 때문이다.

지역방송의 자체 편성프로그램은 네트워크프로그램에 비해 상대적으로 주변 시간대에 배치되고, 재방편성 비율이 높고, 편성 내용도 다양하지 못한 것으로 나타난다. 또한 프로그램 제작비 투자도 상대적으로 떨어지는 것으로 나타난다.

지역민방의 경우 자체편성이 비교적 자유로움에도 불구하고 SA나 A급 시간대에 MBC보다 오히려 편성을 적게 하고, 그 대신 편성비율을 맞추기 위해 B급이나 C급 시간대에 주로 자체편성 프로그램을 배치하는 경향이 있다.

이는 결국 지역주민에 대해 소극적 편성을 하고 있음을 의미한다. 자체 편성프로그램을 주변 시간대에 배치할 경우 그 만큼 제작비 투여는 적어질 가능성이 크고, 이에 따라 프로그램의 질 역시 저하할 우려가 큰 것이다. 때문에 지역방송 프로그램을 일정시간 이상 자체 제작토록하고 또 그것을 일정 수준 이상 주시청시간대에 편성하도록 규제와 지원을 병행하여 유도하는 것이 필요하다.

) 미국의 경우 1995년까지 지역방송 보호 및 지원을 위해 상위 50대 시장내의 네트워크 계열 방송국의 경우 주시청시간대(오후 7시∼11시)에 네트워크의 오락 프로그램 방영시간을 제한(4시간중 3시간 이내로 편성)하여 왔다.

여섯째, 지역방송의 발전을 위해 방송발전기금의 지원을 적절히 지원하는 것이다. 이를 위해 방송법 제38조의 기금의 용도에 지역방송의 발전과 지역성 제고를 사업을 추가할 필요가 있다.

일곱째, 지역민방들이 공동출자하여 연합 PP를 설립하여 케이블이나 위성을 통해 지역연합 채널을 운영할 수 있도록 하고, 이를 일정 수준 지원하는 것도 필요하다.

여덟째, 지역민방들의 협의체가 특정한 일부 시간대를 공동 편성함으로써 부분적인 전국방송을 할 수 있도록 허용하는 것도 검토해 볼 만하다.

11. 방송광고 판매제도 개선

그 동안 제도개선 방안을 둘러싼 수다한 논의들이 있어 왔다. 오늘날 그 논의들은 □공익을 위협하지 않는 한에서 제한적으로 시장경쟁 원리를 도입하자□는 제한경쟁론과 □규제를 최소화하여 보다 폭넓은 시장경쟁 원리를 도입하자□는 완전경쟁론으로 대별된다.

방송광고 시장은 경쟁의 조건을 구조적으로 결여하고 있는 독과점적 시장이다. 방송광고에 대한 수요자의 방송광고 시장 진입은 자유롭지만, 공급자의 시장 진입과 공급 물량은 가용 주파수의 제한과 방송광고 시간의 총량 제한으로 고정되어 있기 때문이다.

이러한 여건에서 완전 시장경쟁의 도입은 기존 방송사, 그 중에서도 우월한 지위의 메이저 방송사의 독과점적 지위를 강화하는 특혜에 다름 아니다. 이는 한편으로는 방송의 상업주의화를 촉진하고 여론의 다양성을 축소하며, 다른 한편으로는 시장 지배적 위치에 있는 대기업에게 보다 더 큰 시장지배의 기회를 부여하는 부작용을 산출한다.

우리나라 방송광고 판매제도는 방송의 공공성을 훼손할 우려를 최소화하는 범위 내에서 시장경쟁 원리를 부분적으로 도입하는 제한경쟁 체제로 개선하는 것이 합당하다.

우선 방송의 공공성 확립을 실효성 있게 보장하기 위해서는 방송사의 직접영업 금지를 유지하는 한편, 간접적 방식으로 직접영업 효과를 낼 수 없도록 규제하는 것이 우선 필요하다. 그리고 이에 더하여, 공민영 미디어렙간의 업무영역을 구분하고, 공민영 방송사간의 동등 경쟁조건을 보장해야 한다.

또한, 시장원리 도입의 장점을 살리기 위해서는 비록 제한 조건 하에서이기는 하지만, 방송사들 및 미디어렙들이 투명하고 공정하게 경쟁을 할 수 있도록 하는 한편, 방송광고 요금과 전체 방송광고비에 대한 적절한 사회적 조정장치가 마련되어야 한다.

즉, 핵심은 방송의 공공성을 훼손하지 않고 방송의 진흥에 기여하는 적절한 방송광고 판매제도, 곧 부분적으로 시장경쟁 원리가 도입된 복수 미디어렙 체제를 확립하는 일이다. 여기에서는 거래의 투명성과 공정성을 제도화하고, 방송사의 제작·편성과 광고영업을 분리하며, 공영방송의 경우 양출제입 원리에 따라 광고수입을 정하되 필요한 재원을 보장하는 한편, 방송광고시장에 대한 공적 개입의 수단을 가능성을 확보하고, 매체와 여론의 다양성 보장을 위해 취약매체의 재정을 지원하는 것 등을 골격으로 하는 일정 수준의 규제형 경쟁체제를 도입하는 것이 관건이 된다. 특히, 신설 민영 미디어렙 설립 시 특정 민영방송사(SBS)가 타 공영방송사들에 비해 더 유리한 경쟁환경에 놓여지지 않도록 주도면밀한 조치를 강구하는 것이 중요하다.

또한 다른 한편, 지역방송의 광역화 추진에 대응하여, 지역민방 간의 광고 공동판매 등 광고효과와 대광고주 교섭력 양자를 제고할 수 있는 방안을 강구하고 이를 제도화하는 일도 검토되어야 한다.

이와 같은 내용들을 법제로 구현하기위한 미디어렙 도입 관련 쟁점들을 정리하자면 다음과 같다.

첫째, 새로운 민영 미디어렙은 허가제로 하는 것이 옳다. 등록제를 주장하는 측은, 미디어렙의 자유로운 시장진입이 가능하기 때문에 다수 미디어렙간 경쟁이 촉진되어 시장경쟁에 의한 합리적 요금 결정, 광고산업의 발전 등을 가져올 수 있다고 하고 있다. 그러나 이는 방송광고시장의 본질과 현실 양면을 무시한 주장이다.

둘째, 신설되는 미디어렙의 수는 우선 1개로부터 시작하는 것이 바람직하다. 처음에 2개가 신설될 경우, 이는 광고공사와 함께 메이저 3사별로 영업을 분담하게 되어, 방송사의 유사 직접영업 효과를 야기할 가능성이 크기 때문이다.

셋째, 제일 먼저 신설되는 미디어렙은 주식회사 형태로서 민간 공익법인의 성격을 갖는 것이 바람직하다. 주주구성 시 소유-경영 간의 분리를 제도화하고, 소유권으로부터 자율적인 공익적 인사를 경영진으로 세우고 이들의 임기를 보장하는 등의 장치도입을 신설 미디어렙의 필수 허가조건으로 삼음으로써, 특정 지배주주나 대주주가 사적 이윤의 극대화를 위해 경영의 일선에 나서거나 배후에서 실질적인 정책적 의사결정권을 행사하지 않도록 하고, 그럼으로써 민영 미디어렙이 방송사로부터 자율적 영업정책권을 행사할 수 있도록 하여 민영 미디어렙이 대행하는 방송사의 직접영업 효과를 공영방송사의 경우와 같은 수준에서 제어하는 것이다.

넷째, 공민영 미디어렙간 업무영역은 제도적으로 구분되는 것이 타당하다. 공영방송의 광고판매에서 양출제입 원리를 확립하고, 요금 결정방식·거래방식과 판매방식·수수료제도의 운용 등에서 공영방송의 중심적 역할을 확립하기 위해 공민영 미디어렙 간의 업무영역 구분은 필수적이며, 이는 지속적으로 유지되어야 한다. 공민영 미디어렙 간의 업무영역 구분이 없이 방송사가 미디어렙에 대한 선택권을 갖게 되면, 1) 메이저 방송사의 방송광고 직접영업효과가 발생하고, 2) 공영방송의 공공성이 훼손되고 상업주의가 심화되는 부작용의 우려가 있기 때문이다. 방송사·미디어렙·광고주 간의 공정거래와 자본의 영향으로부터의 제작·편성권 보호하기 위한 이 이외의 별다른 장치가 없는 우리나라의 실정을 감안할 때, 우리나라에서는 처음에는 법률적 형태의 분장을 시행하고, 후일 여건을 보안 비법률적 형태의 분장으로 전환을 검토하는 것이 올바른 수순이라고 생각된다.

다섯째, 신설 민영 미디어렙에 대한 개별집단의 출자 상한선은 방송법에서 정하고 있는 □민영 방송사에 대한 소유지분□의 상한선을 준용하는 것이 바람직하다고 여겨진다.

여섯째, 미디어렙에 대한 방송사 출자 허용은 ①방송광고 거래로부터 방송 공공성·공익성의 보호, ②방송광고 거래과정의 공정성 확보, ③미디어렙 소유와 경영의 분리 등 3가지 조건을 전제로 했을 때 가능한 일이다. 이 3가지 조건이 갖춰지지 않은 상태에서의 방송사 출자는 방송사의 직접영업 허용과 동일한 결과를 초래할 수 있 수 있다. 따라서, 방송사의 미디어렙 출자는 위의 3가지 안전장치가 실효성 있게 준비되는 것과 연동하여 엄격히 제한하는 것이 필요하다.

일곱째, 미디어렙은 방송사와 자본(광고주) 간의 부정적 유착의 가능성을 축소·억제하는 역할을 한다. 이는, 다른 측면에서 말하자면, 적절한 제도적 장치가 없을 경우 미디어렙은 방송이 자본에게 혹은 자본이 방송에게 온당치 못한 (다른 표현으로, 국민의 손실을 초래하는) 압력을 행사할 수 있는 창구가 될 수도 있다는 말이다. 이는 미디어렙에 대한 대기업의 지분참여를 금지하는 데 대한 충분한 이유가 된다. 미디어렙에 대한 대기업의 참여가 허용된다면, 현행 방송법이 방송의 사회적 책임과 공공성을 위해 대기업의 방송사 지분소유를 금지하고 있는 조항은 실질적으로 무력화될 수밖에 없다.

여덟째, 신문사의 참여 역시 금지되어야 한다. 여론 독과점을 촉진할 우려가 있기 때문이다. 또한, 현행 법체계는 신문과 방송의 교차소유를 금지하고 있는데, 이 경우 미디어렙에 대한 신문사의 참여는 당연히 □불가□이다.

아홉째, 한국방송광고공사가 일정 지분을 출자한 후 3-5년의 기간 안에 출자의 목적이 완성되거나 그 필요성이 소멸되는 시점에 그것을 해소하는 것은 공·민영 방송체계에 부응하는 공·민영 미디어렙 경쟁체계를 빠른 시간 안에 원만히 안착시키는 데 도움이 될 수 있다.

열 번째, 지상파방송광고의 수요와 공급간의 구조적 불균형 상황하에서 광고요금 결정을 시장기능에 맡기는 것은 통합방송법의 취지에도 맞지 않고, 급격한 요금인상의 부작용 때문에 비현실적이다. 또한, 과거와 같은 고정요금제 역시 신공공원리에 부합치 않고 부작용이 크다. 이제는 매체의 시장가치를 제한적으로 반영하는 요금결정 시스템이 필요한 시점이다.

이를 위해서는 □방송광고요금협의회□(가칭)를 구성·운영하는 방안을 검토해볼 필요가 있다. 동 위원회는 시장논리에 따른 시장가치의 반영이라는 측면과 방송광고의 공공성 및 언론의 다양성 유지, 광고요금 인상이 국민경제에 미칠 영향 등을 함께 고려하여, 방송광고요금의 상한성을 조정·규제하는 기능을 수행한다.

궁극적으로 이 위원회는 법정기구가 바람직하지만, 이것이 당장 어렵다면, 정부, 신설 미디어렙, 각 방송사, 광고주, 광고대행사, 학계, 시민단체, 광고공사 등이 참여하는 자율적인 민간 공익기구의 형태로 출범하여, 향후 적절한 시점에 법정기구화하는 단계적 방안도 생각해 볼 수 있다.

열한번째, 진입방식과 관련한 보다 예민한 쟁점은 재허가제의 도입 여부에 있다. 방송사업자에 대한 재허가 제도에 연동하여 5년 이내의 범위 내에서, 법에 의해 부과된 공익기능의 수행정도를 기준으로, 미디어렙도 재허가를 받도록 하는 것이 바람직하다.

열두번째, 방송광고 수탁수수료와 대행수수료는 현행과 같이 법률에 의해 규정하는 것이 광고산업의 진흥을 위해 바람직하다. 이럴 경우에만 대행율을 현재처럼 높은 수준에서 유지할 수 있기 때문이다.

열두번째, 그렇지만 이 경우, 상대적으로 방송광고 진흥을 위한 공익기능을 수행하지 않는 민영 미디어렙의 초과이윤의 문제가 발생할 수 있다. 이 문제의 해결을 위해서, 민영 미디어렙 허가 시, 사업권료 형태로 그 초과이윤의 일부를 방송광고 진흥을 위한 재원으로 사회환원하는 방안을 검토해 볼 수 있다.

열세번째, 방송 다양성 보장 차원에서 종교방송 등 특수방송의 광고를 공민영 미디어렙이 분담해 판매대행하여 필요한 재정을 지원하되 일정 규모로까지 단계적으로 축소하는 것이 바람직하다. 이러한 광고판매상의 재정지원은 궁극적으로 특수방송의 재정자립을 목표로 하되, ①특수방송 경영의 투명성 확보와 교단의 헌금과 기부금에 의한 재원 충당률의 점진적 제고, ②비용절감 등 경영혁신과 설립목적에 부합하는 편성개선 등 두 가지를 전제로 행하는 것이다.

열네번째, 신설 미디어렙과 한국방송광고공사의 영업범위를 지상파방송사업자의 광고영업 이외에 기타 방송광고영업까지 확장해, 미디어렙들이 매체융합과 멀티미디어 시대에 대처할 수 있도록 할 필요가 있다. 또한 이는 광고재원이 지상파방송에 과도하게 집중되는 왜곡을 완화해 광고산업 전체의 균형발전에도 보탬이 될 수 있다.

열다섯번째, 중간광고는 아직 허용할 여건이 안 되었다. 현 상태에서 중간광고를 실시하게 되면, 한편으로는 메이저 방송사와 대기업 광고주 및 대형 광고대행사의 이윤증가가 예상되지만, 다른 한편에서 1) 취약 방송사의 재정 곤란 가중, 2) 방송의 상업주의화 등 방송의 공적 책임과 시청자 주권을 훼손하는 부작용의 우려가 크다.

열여섯번째, 방송광고의 총량만 규제하는 총량제 역시 불가하다. 총량제 도입은 그 자체만으로 메이저 3사에게 10% 이상의 과도한 수입증대를 가져다줄 수 있다. 그러나 이는 제도적으로 시청률을 광고수입에 보다 직접적으로 연동시킴을 의미한다. 이는 언론의 다양성과 균형발전이라는 공공의 이익에 대해서 위협적인 것이다.

12. 규제의 실효성 제고

규제의 실효성 제고이다. 그 동안 방송법 위반사실이 명확하다 하더라도, 강력한 처벌이나 사법적 제재가 이루어지지 않는 경우가 다반사였다. 예를 들면, 방송법상 지상파 방송이나 보도전문 채널이 방송편성규약을 제정하지 않았을 경우 1년 이하의 징역이나 3천만원 이하의 벌금에 해당하는 범죄행위다. 하지만 방송위는 위반사업자를 전혀 제재하지 않는다. 그간 방송위원회는 방송법 제 78조 재송신 조항을 위반하거나 방송권역 위반, 국산 애니메이션 편성비율 미준수 등에 대하여 과태료를 부과했지만 실제로 제재 수준이 낮아 아무런 법을 지키려 하지 않았고, 그 결과 아무런 개선이 없었다. 즉, 과태료를 내고 범법행위를 계속하는 것이 사업자에게는 더 유리했기 때문이다. 이러한 허점들을 찾아 개선하는 일은 필수적이다.

13. 기타 자율개혁 과제들

민영 상업방송들이 보도기능의 독립성·비판성·심층성·공정성 부족, 시사·교양 등 양질 프로그램 제작과 편성에서의 소극성, 과도한 시청률 경쟁과 프로그램 평가 및 제작·편성에서의 시청률지상주의, 간접광고 남발과 광고수입 극대화 위한 선정성과 상업주의 심화 등의 문제점들을 개선하는 데에는 직접적인 규제보다는 방송위의 정책적 유인과 방송사의 자율규제가 더 적합하다.

이를 위해서는 우선 시청률(광고수입)과 평가(인사와 보수)를 연동하는 경영방식의 시정이 필요하다. 그리고, 그에 연동하여 민영방송들이 공익적 프로그램의 최저선과 프로그램 질 개선의 목표와 일정을 시청자에게 약속하고, 이를 편성규약에 반영하는 능동적인 노력이 있어야 한다. 또한, 사외이사제도를 활성화하고, 지역산업과 지역문화 발전에 기여하는 제도적 장치를 강구하고, 시청자 미디어센터를 운영하는 등 방송사의 사회적 기여를 제고하기 위한 등 보다 전향적인 자세를 갖는 것이 바람직하다.

다른 한편, 타율규제 이전에 실효성 있는 제대로 된 편성규약을 제정·운영하는 노력을 기울이는 것도 필요하다. 이 때 편성규약은 우리도 있다는 식으로 남에게 보여주기 위한 것이 아니라, 경영진과 노조에게 공히 구속력을 지닌 사회적 약속이어야 한다.

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