지역 시민운동의 질적 발전을 위한 제언

민 영 창 (지방분권국민운동대구경북본부 공동대표)

목     차

1. 지역시민운동의 이상과 위상

2. 정당정치의 정상화와 시민운동의 전망

3. 지역사회혁신을 위한 시민운동의 역할

1)지방정부에 대한 조력자, 감시자

2) 주민자치조직의 혁신과 동네공동체의 활성화

3) 지방정치의 활성화

4. 시민운동의 자기 혁신과 지역운동의 발전

1. 지역 시민운동의 이상과 위상

사회운동의 목적은 인간의 공동체적 이상을 실현하는 것이다. 시민운동은 □국가의 이상□ 뿐만 아니라 □시대의 이상□을 공유해야 한다. 시대의 이상을 공유하기 위해서는 에너지 위기와 지구 온난화에 대처하는 문제, 반전 평화와 군축의 문제, 지속가능한 발전의 문제 등 범지구적 문제 에 대한 □지구적 이상□을 공유할  뿐만 아니라 □지역의 이상□도 공유해야 할 것이다.

이는 □지구적으로 생각하고 지역적으로 행동하라□는 시민운동의 원칙에 부합할 뿐만 아니라 현재 한국에서 논의되고 있는 지방분권 개혁이 지방자치단체의 중앙권력 나눠먹기가 아닌 주민들에 의한 풀뿌리 민주주의의 정착과 실질적 민주주의의  확립의 토대가 된다는 점에서도 중요하다.

시민운동이 □지역의 이상□을 공유하는 문제가 지역적 시민운동과 전국적 시민운동을 이분법적으로 분리하는 것이 되어서는 안 된다. 오히려 지역의 시민운동은 지역적 의제에만 관심을 집중해야 한다는 강박관념을 버려야 한다.

예컨대 지역에서도 통일문제나 정부의 정책의 방향을 성장중심으로 할 것인가 분배중심으로 할 것인가 등등... 전국적 이슈들을 능동적으로 소화해 내야한다.

더 나아가서 지역의 운동은 특정 국가 내의 지역이라는 자기 한정적인 경계와 조건을 뛰어넘어 세계의 시민사회 내지는 전 지구적 시민사회와 함께 사고하고 실천하는 국제적인 연대운동을 전개해야 한다. 지역의 시민운동이 더 이상 중앙(서울)에 의존하거나 종속되어서는 안 된다.

한국의 시민운동은 새로운 사회에 대한 전망을 갖는 문제에 취약하다. 대부분 정부의 정책에 대해 비판하거나 대안제시를 위주로 활동해 왔기 때문에 본질적으로 체제내적이다.

시민운동은 □시대의 이상□에 관심을 갖기보다는 □국가의 이상□을 자신들의 이상과 동일시하고 그것의 실현을 위해 노력해온 셈이다. 김영삼 정부의 세계화나 개혁, 김대중 정부의 정부정책에의 시민단체 참여, 노무현정부의 분권개혁과 국가균형발전 등 정부의 주요 정책목표가 경실련, 참여연대, 지방분권국민운동 등 시민운동단체의 주요 정책목표나 단체명칭과 유사하거나 대체로 부합했던 것은 우연이 아니다.

이러한 점들이 시민운동이 일반적 민주주의의 공고화에는 기여하였지만 실질적 민주주의의 심화와 확장에는 거의 기여하지 못하고 있는 이유이기도하다.

한국의 시민운동이 새로운 사회에 대한 비전, 즉 □시대의 이상□을 갖지 못하는 직접적이고 주요한 원인은 사회주의 권의 몰락과 민중운동과 재야운동의 쇠퇴, 그리고 그런 운동들과의 단절의 역사이다. 하지만 한국 자본주의 역사의 일천함으로 인해 시민사회가 대안적 사회제도, 생태주의 발전모델, 대안적 소비생활과 문화 등에 대해 대처할 준비가 되지 않은 점도 문제의 하나이다.

그러나 더 근원적인 문제는 이제 대안적 사회의 문제는 이념의 문제라기보다는 생활의 문제이고 의식의 문제이며, 이론적인 문제라기보다는 실천적인 문제라는 데 있다.

이제 지역의 시민운동이 의식의 변화와 생활 속의 실천을 통해서 대안사회에 대한 전망과 시대의 이상을 모색하고, 한국사회의 선진화를 위한 비전과 국가적 이상을 만들고, 사회적 약자와 소수자의 민주주의를 실현하기 위한 길에 나서야 한다.

시민들의 생활세계와 가장 가까이 있고 각종 국가적 정책 과제를 제시하는 일에서 좀더 멀리 있는 지역의 시민운동은 이런 일을 하는데 매우 유리한 특권적 지위에 있다고 생각되기 때문이다.

2. 정당정치의 정상화와 시민운동의 전망

한국의 시민운동은 대안적 사회에 대한 전망을 제시하는 일에 취약할 뿐만 아니라 제도권 내적인 문제 즉, 국가의 이상, 국가의 선진화를 위한 비전을 제시하는 일에는 무능하며 사회적 약자를 위한 민주주의, 소수자를 위한 민주주의의 실현 문제에는 전반적으로 수수방관의 태도를 취하고 있다.

이것은 시민운동이 제도권 정당과 마찬가지로, 어떤 점에서는 제도권 정당과 경쟁하면서, 체제 내적인 정책적 과제를 중심으로 활동해  왔기 때문에 생긴 것이며 제도권 내의 경쟁에서는 정당을 능가할 수 없다는 한계를 보여주는 것이다. 정당정치가 정상화되고 활성화되면 국가적 이상을 실현하는 일의 상당부분은 정당에게 맡길 수밖에 없음을 보여주는 것이기도 하다.

시민단체가 자신들의 정책 과제를 지속적이고 경향적으로 법제화시켜 낼 수 있는 특정 정당을 지지하는 것은 너무나 자연스러우며 당연하다. 그러나 그것은 지금까지 정책적 과제를 제시하는 활동을 청산하고 정당의 하부단위로 편입되거나 대안적 사회에 대한 전망을 제시하는 일로 활동의 내용을 완전히 전환해서 될 문제가 아니라 오히려 정책 과제를 제시하는  활동을 강화할 때 가능하다.

특히, 특정한 한 분야의 과제가 아닌 여러 가지 이슈에 대한 대안제시와 입법 로비활동을 중심으로 하는 소위 종합적 시민단체는 오히려 정치적 중립을 강화하는 것이 활동의 폭과 정책의 성공 가능성을 높이는데 도움이 될 것이다.

따라서 정당의 하부 단위로 활동할 단체를 창립하고 육성하는 일은 정당의 몫이며, 새로운 사회에 대한 전망을 제시하는 활동은 오히려 전혀 다른 전망과 비전을 가진 새로운 운동이라는 틀 속에서 가능할 것이다. 새 술은 새 부대에 담아야 한다. 그러나 현재의 시민운동이 그에 대한 분명한 사명감과 책임의식을 가져야 한다는 것에는 논란의 여지가 없다.

일반적 민주주의가 강화되면 시민운동은 실질적 민주주의의 강화에 힘을 기우려야 한다는 주장은 사회적 약자를 위한 민주주의, 소수자를 위한 민주주의는 정치가 민주화되고 제도화 될수록 그 설 땅이 좁아진다는 의미에서 맞는 말이다. 실질적 민주주의의 강화는 정치 영역의 문제라기보다는 시민사회 영역의 문제이기 때문이다.

지금까지 시민운동은 대체로 정치적 중립을 표방해 왔고 또 정치적 중립을 요구 당해 왔다. 그러나 노무현정부의 등장 이 후 정당의 정상화의 가능성이 점쳐지면서 시민운동의 특정 정당에 대한 지지나 연대의 필요성 문제가 서서히 수면으로 떠오르고 있다.

시민운동이 관행적으로 혹은 경향적으로 김대중 정부나 노무현 정부의 정책을 지지하면서도 공식적으로는 정당에 대한 지지나 연대의 의사를 표명하기를 꺼린 것은 정당의 색깔이나 노선의 불명확성 문제가 일차적인 것이지만 그에 못지 않게 시민운동 내부의 이념의 분화와 노선의 다양성이란 문제가 놓여 있다.

그러나 더 중요한 문제는 시민운동이 처음부터 정치적 중립성을 표방하면서 정치권과 경쟁해 왔다는 문제, 즉 운동의 신뢰성과 도덕성에 관한 문제이다. 시민운동 전체가 지금까지의 정치적 태도에 신뢰성과 도덕성을 손상시키지 않은 채 열린우리당이나 민주노동당을 지지하거나 연대하는 것은 시민운동이 한나라당에 대한 지지나 연대를 표명하는 것만큼이나 불가능하다.

시민운동의 특정 정당에 대한 지지는 시민운동 전체의  토론과 선택에 의해 결정될 문제라기보다는 시민운동 내부가 각각의 정당에 대한 지지로 자연스럽게 혹은 고통스럽게 분화됨으로써 해결될 문제이다.

오히려 시민운동 내부에서 한나라당에 대한 공개적인 지지를 표명하는 단체들이 가시화 될 때가 적당한 시기가 될 수 있을 것이다.

3. 지역 사회 혁신을 위한 시민운동의 역할

지방분권이 진전되면 정부의 각 부처에서 내려보낼 각종 재원이나 권한들이 지방자치단체에 집중될 것이다. 그러면 정경유착과 부정비리, 자원의 비효율적 사용 등으로 그동안 부정적인 면이 적지 않던 지방자치단체들은 분권의 최대의 수혜자이자 지역혁신의 주도자가 되는 것이다.

전략산업의 선정, 참여대학의 선정, 심지어는 지역혁신협의회의 위원 선정까지 지방자치단체가 절대적인 영향력을 행사하게 될 것이다.

산학연의 연계로 구성되는 □지역혁신체제□는 기업과 대학이 협력하여 기술과 생산의 혁신을 이루자는 것이다.

그동안 산업과 관이 어떻게 유착해 왔는지는 더 말할 것도 없지만 자기혁신에는 관심조차 없던 지방대학들도 혁신의 주체가 될 수 있는지 의심스럽다. 혁신에 대한 구체적 준비나 전망도 없이 프로젝트 사업에 참여하여 나누어 먹기에 급급하고 말 것이라는 우려도 배제할 수 없다. 그렇게 되면 지역혁신은 과거 수십년 반복했던 지역개발과 별 차이가 없게 되거나 □지역혁신체제□라는 것이 또 하나의 부패의 사슬에 불과한 것이 될 수도 있을 것이다.

이런 맥락에서의 지역혁신은 지방정부, 제도, 정책의 변화뿐 만 아니라 인적 물적 변화를 포함하는 지방의 정치 및 행정의 혁신, 더 나아가서 지역 사회의 총체적 혁신이 되어야 한다.

1)지방정부에 대한 조력자, 감시자

지방정부의 혁신을 위한 길은 주민들의 적극적 참여를 이루어 내는 것이다.

주민참여를 활성화시키는 방식은 다양할 수 있으나, 그 본질은 주민에게 실질적 권한을 주고 주민을 행정의 들러리가 아닌 주체로 세우는 것이다.

그러기 위해서는, 지방자치단체의 장이 주민을 관리하고 통치한다는 통치적(Government) 사고방식을 버리고, 지방정부의 운영을 주인인 주민의 입장에서 주민과의 파트너십을 통해서 수행한다는 협치적(Governance) 사고방식을 가져야 한다.

이런 의미에서 자치단체장의 역할은 행정부를 관리하고 지휘하는 노련한 행정의 전문가라기보다는 주민과 함께, 주민의 눈높이에서 행정에 참여하고, 행정을 통제하고, 행정을 감시하는 주민들의 대표자여야 한다. 이것이 단체장을 시민들 중에서 직접 선출하는 이유이다.

행정의 주체이자 행정서비스의 소비자인 시민이 정책결정에 직접 관여하고 서비스를 공동으로 생산하는 것이 주민권의 확대라는 측면에서나 고객중심의 행정서비스 공급이라는 측면에서도 바람직하다

그러나 현재 주민들이 정책 결정이나 집행 과정에 직접 참여하는 방법은 별로 없다. 주민 공청회나 간담회 정도가 고작이다. 제도적으로 확립된 가장 일반적인 참여의 형태는 행정기관에서 운영하는 각종 위원회이다. 대체로 시민은 개인으로써 위원회에 참여하는 것이 아니라 어느 집단에 소속되어 대표성을 가지고 참여하거나 특정 분야의 전문성을 가지고 참여하게 된다.

지방정부의 혁신을 위해서는 지방정부와 시민사회간의 협치기구(Governance)인 각종 위원회가 혁신되고 올바르게 정착되어야 한다.

민·관의 파트너십이 올바르게 정착되면 ①행정에 대한 신뢰성 확보와 사회적 합의를 위한 비용 절약 ② 민간의 전문성을 흡수·이용하여 정책의 효율성 높임 ③ 주민들의 참여와 요구에 의한 고객중심의 행정서비스 창출 ④ 주민들의 대표성, 자치역량, 공동체의식 강화 ⑤ 주민들의 참여와 비판과 감시에 의한 열린 행정 실현 등 유익한 점이 많다.

민·관의 파트너십이 올바르게 정착되기 위해서는 ㉠ 위원회의 운영에서 민간의 주도성이  확보되어야 한다. ㉡ 위원의 구성은 대표성과 전문성을 반영하되 이해당사자들은 가급적 배제되어야 한다. ㉢ 위원의 추천은 단체장의 독단에 맡길 것이 아니라 공개적인 추천위원회 제도를 도입해야 한다. ㉣ 위원의 3회 이상 중임이나 3개 이상 위원회의 중복 임명은 제한해야 한다. ㉤ 회의록은 반드시 작성하고 가능한 공개하여야 한다. 위원회를 활성화를 위해서는 의결 기능을 강화하여 위원들에게 실질적 결정권을 주는 것이다.

각종 위원회의 운영 실태와 문제점을 모니터하고 적극적으로 참여하여 개선해 나가기 위한 NGOs의 역할은 좀더 확대되어야 할 것이다.

2) 주민자치조직의 혁신과 동네 공동체의 활성화

지역사회의 총체적 혁신을 위해서는 지역의 각종 문제에 대한 지역내의  활발한 공론의 장이 만들어져야 한다. 이를 위해서는, 언론이나  NGOs의 역할이 특히 중요하다. 그러나 각각의 전문분야에서 사회의 공공선을 위해 활동하며, 지방정부에 참여하고 비판·감시하는 NGOs만으로는 지역사회의 혁신에 제대로 기여할 수 없을 것이다.

지역사회의 혁신은 지역사회 전체의 민주적 변화라는 토대 위에서 가능하기 때문이다.

이를 위해서 많은 자생적 시민조직이 새롭게 만들어 져야 할 것이다. 뿐만 아니라, 아파트대표자회의, 부녀회, 노인회, 스포츠 문화모임 등 동네단위의 기존의 주민조직들도 공적인 활동을 강화하도록 지방자치단체나 기존 NGOs들이 각별한 관심과 지원을 아끼지 말아야 할 것이다. 이렇게 해서 주민운동의 뿌리가 튼튼해 질 때,  지역의 민주적 공동체는 한 단계 더 발전하고 지방정치나 지방정부의 혁신도 이루어 질 수 있을 것이다.

지역 주민조직의 활성화에 있어서 새마을 운동 등 과거 국민운동단체(관변단체)에 대한 태도의 문제는 지역 공동체의 발전전략의 문제에 있어서 대단히 중요한 요인이다. 과거의 재야운동 민중운동과 관변단체가 대립하던 시기와는 달리 시민운동과 국민운동단체와의 관계는 체제나 이념의 대립이 아닌 체제 내의 경쟁관계로 근 본질이 바뀌었다. 이 들에게 계속 적대적인 태도를 취할 것인가? 이들을 선의의 경쟁자로 볼 것인가? 이들을 시민운동의 장에 받아드릴 것인가의 문제는 주민운동의 혁신과 관련하여 매우 중요하다. 이 문제는 특정 정당을 지지하는 문제와는 달리 시기를 기다릴 문제가 아니라 눈앞의 선택 문제이다.

3) 지방정치의 활성화

지역사회의 혁신을 위해서는 주민들의 지방자치와 지방정치에 대한  관심과 참여를 높여야 한다. 한국의 지방자치와 지방정치의 문제점은 ①주민의 참여와 관심 부족 ② 지방정치인들의 자치역량과 자치마인드 부족 ③ 정당의 당리당략과 중앙정치인들의 속셈에서 자유롭지 못한 정당지배의 지방자치란 점  등이다.

주민들이 지방정치에 관심을 갖게 하기 위해서는  첫째, 지방선거가 주민들의 적극적 참여와 관심 속에서 이루어져야 한다. 그러기 위해서는 의회와 단체장 선거를 분리 실시하여 4대 선거 동시실시로 인한 혼란과 후보 변별력의 저하를 막고 집행부에 대한 의회의 견제를 고려하는 투표가 되어야 한다.

둘째, 왜곡된 정당구조 하에서의 지방선거의 정당공천제를 폐지하여 중앙정치에 예속된 지방정치를 주민이 참여하고 통제하는 주민자치가 되도록 해야 한다.

그러기 위해서는 기초단체장의 정당공천은 정당의 민주화가 진전되고 지역주의적 투표행위가 완화될 때까지 반드시 유보해야한다. 지방의원의 자질을 강화하는 방법도 모색해야 한다.

셋째, 시민운동과 주민운동의 활성화, 그리고 지역공동체의 활성화를 통해 지역사회를 위해 꾸준히 봉사하는 지방의 인재를 발굴하고 키워나가야 할 것이다. 이들을 통해 정당에 왜곡된 지방정치, 중앙에 예속된 지방정치, 비효율적이고 무능한 지방자치를 대체하고 지방정부를 혁신해 나가야 한다.

4. 시민운동의 자기혁신과 지역운동의 발전

시대의 이상, 사회의 근원적인 문제의 해결은 제도의 개혁만을 통해서 이루어 질 수 있는 것이 아니라 시민 개개인의 자각과 실천, 개인의 의식의 성숙을 통해서 가능하다. 우리가 살고 있는 지역에서, 생활의 현장에서, 나를 바꾸고 세상을 바꾸는 성스러운 이상을 반드시 이루기 위해서는 우리의 모습을 가다듬어 가야 한다.

비판하는 NGO에서 창조하는 NGO로, 투쟁하는 NGO에서 학습하는 NGO로 우리의 모습을 바꾸어야 한다.

각종 문제제기 형의 시민운동뿐만 아니라 사회적 약자에 대한 봉사, 시민의 문화와 예술 영역으로 활동의 폭을 넓혀 자기성찰적인 NGO, 실천하는 NGO의 상을 구현해야 한다.

조직의 민주적 운영과 대중성의 강화는 운동의 백년대계를 위해서 대단히 중요하다. 특히 여성과 청소년이 미래의 시민운동의 주체가 될 수 있도록 이들을 학습시키고 이들에게 투자해야 한다.

시민운동의 지식인 운동화는 전문역량의 강화라는 측면에서는 긍정적이지만 정보지식사회, 80대 20사회의 주도세력이 지식인들이라는 점에서 특히 사회적 약자를 위한 방향정립에는 걸림돌이 될 수 있다는 점을 유의해야 한다. 시민운동 리더들의 전문성강화와 생존을 위한 대책은 운동의 지속성 확보라는 측면에서 정부와 시민사회 모두의 관심이 되어야 할 것이다.

한국의 시민운동에는 서구의 시민혁명의 정치적 자유의 이념, 세계 각 국의 노동자들의 경제적 평등을 위한 투쟁, 그리고 서구의 시민운동의 공동체의 이념이 들어와  있다. 그 뿐만 아니라, 그 정신적 혈통 속에는 동양의 선비 정신, 동서양 종교의 보편적 이상과 순결한 도덕성, 동학이나 민족 독립, 그리고 사회변혁을 위해서 싸웠던 혁명가들의 정열이 스며 있다. 현재의 한국의 시민들은 시민운동 리더들에게 조선시대 선비의 지조, 성직자들의 도덕성 그리고 혁명가들의 정열을 요구하고 있는지도 모른다.  여기에다 지역운동의 소박성을 담아 지역운동에 기초한 지구적 시민운동, 전국적 시민운동의 단결과 발전을 위한 길에 지역이 먼저 나서자.(끝)

참고 문헌

김형기, 분권 자치 혁신을 위한 지역 시민사회의 역할. 중앙일보 시민사회포럼 정책          세미나 자료집. 2004.

민영창, 지방분권시대의 NGO의 역할.  전국시도연구원협의회 정책 세미나 자료집           2003.

전영평, 지방자치단체 위원회 어떻게 개혁할 것인가. 대구경실련정책토론회 자료집.          2003.

소영진,  지역혁신의 방향과 과제. 대구경실련 ,참여연대 토론회 자료집. 2004.