시민자치 실현을 위한 지역시민운동의 현황과 과제

일반적으로 지방자치는 단체자치와 주민자치로 이루어지는 것으로 설명되고 있다. 그러나 오늘날 지방자치를 보는 시각은 단체자치와 주민자치의 병용설에서 한걸음 더 나아가 지방자치의 원점은 주민자치에 있다는 견해로 변하고 있다. 또한 일본의 경우, 특정지역주민의 이해관계라는 차원을 넘어서서 무엇이 공적인가에 대한 논의를 아래로부터 형성하는 단계에까지 이르게 된 흐름속에서, 주민의 참여욕구가 시민적인 지향성과 격(格)을 획득하게 되었다는 것을 강조하기 위해 ‘시민자치’라는 개념이 의식적으로 사용되고 있다(김기성, 1999, 159-160p).

한국에서는 아직까지 ‘주민자치’라는 용어가 많이 쓰이고 있다. 그러나 지역이라는 공간에서 거주하고 있는 사람을 일컫는 ‘주민’이라는 말 보다는, 공적인 이익을 위해 자신의 노력과 시간을 투자할 수 있는 ‘시민’이라는 말이 ‘자치’와는 보다 잘 어울린다고 할 수 있다. 그래서 이 글에서는 ‘시민’과 ‘자치(사전적인 의미로 보면, 스스로를 다스린다는 뜻이다)’의 조합어인 ‘시민자치’라는 말을 사용하기로 한다.

하승수(변호사,시민자치정책센터 운영위원)

1. 글을 시작하며

모든 민주정부는 사용가능한 모든 정치권력은 시민으로부터 나온다는 것을 알려주는 시민주권을 선포하는 헌법을 보유하고 있다. (그러나) 정부체계는 시민의 견해를 제대로 대표하지 못하고, 그들의 사적(私的) 이익을 시민이익보다 우선시키고, 부정행위를 저지르고, 공직자로서 임무를 능력있게 수행하지 못하는 선거직 공직자들을 감싸기 때문에 실제 시민주권은 허구이다.(조셉 짐머만저 김영기 역, 『미국의 주민소환제도』, 대영문화사, 7p)

1991년 지방자치가 부활할 당시만 하더라도, 지방자치 제도 자체는 반민주적 세력, 중앙집권 세력에게는 시행하고 싶지 않은 제도였다. 그런 의미에서 지방자치의 부활은 민주주의의 측면에서는 큰 진전이었다고 할 수 있다. 그러나 부활된 지방자치제도는 처음부터 치명적인 제도적 결함을 안고 있었다. 그것은 시민들의 주체적인 참여가 전혀 보장되어 있지 않았다는 데에 있었다. 그리고 이처럼 시민들의 참여가 보장되어 있지 않은 지방자치가 제기능을 하기는 어렵다는 것은 이미 증명되고 있다. 지방자치가 제자리를 찾지 못하면서 나타나는 현상으로 흔히 들고 있는 것이 선심성 사업과 행사의 추진, 난개발, 예산낭비 등이지만, 이러한 현상들의 근저에 깔려 있는 것은 바로 ‘시민참여의 부재’이다.

물론 지방자치가 부활되면서 지역시민운동이 활성화되기 시작했다. 그리고 지역시민운동의 한 흐름으로 지방의 권력을 감시하는 지방권력감시운동이 자리를 잡게 되었고, 지방권력감시운동도 의정감시, 정보공개, 예산감시, 주민직접참여(주민소환 등) 등의 다양한 활동흐름을 보여주고 있다. 그러나 전반적으로 보면, 한국의 지방자치는 보수적 성향의 기득권세력이 압도적인 영향력을 행사하고 있는 상황이다. 그리고 그런 풀뿌리 기득권구조가 각종 선거를 통해 중앙정치에도 큰 영향을 미치고 있다. 그런 점에서 아래로부터의 시민역량 강화는 한국사회의 민주주의의 ‘공고화’를 위해 절박한 과제라고 할 수 있다.

한국은 군사독재에서 1987년 이후 민주주의로의 이행을 거치면서, 대의민주주의의 형식적 정착은 일정정도 달성했다고 말할 수 있다. 그리고 그 이후 한국 사회의 과제는 민주주의를 공고화하고, 심화해야 하는 것이 되었고, 그 과정에서 시민운동의 주요한 흐름으로 자리잡게 된 것이 권력감시운동이다

이 글에서는 한국 지역시민운동의 현황을 정리하고, 시민역량의 강화를 위해 한국의 지역시민운동이 극복해 나가야 할 과제들에 대해 살펴보고자 한다.

2. 지역시민운동의 현황

가. 개   괄

한국의 시민운동은 대외적으로는 서울을 중심으로 활동하는 대형 시민운동단체위주인 것으로 알려져 있다. 참여연대, 경실련 등으로 대별되는 서울에 있는 큰 규모의 시민운동단체들은 ‘이슈파이팅’을 중심으로 한 압축적 성장전략을 취하면서, 엘리트가 주도하는 형태의 운동을 전개해 왔다. 그 과정에서 시민사회의 취약한 인적, 물적 자원이 일부 대규모 시민운동단체로 집중되면서, 시민운동내에서도 중앙집중화의 경향이 지적되고 있다. 반면에 지역의 풀뿌리 운동은 꾸준한 성장에도 불구하고, 아직까지는 어려움을 많이 겪고 있다.

그러나 1990년대 이후 지역을 활동의 공간으로 삼는 지역시민운동은 그 양과 질에 있어서 급격한 성장을 보이고 있다. 그리고 최근 지역시민운동의 흐름을 보면 다양한 영역에서 다양한 실천을 통해서 새로운 모델들을 만들어 가고 있는 것을 볼 수 있다.

이처럼 다양한 지역시민운동의 현황을 파악하여 일정한 틀로 정리하는 것은 쉬운 일이 아니다. 다만, 지역시민운동의 활동전략은 크게 주민대변형과 주민주체형(또는 주민참여형)으로 구분된다고 볼 수 있다.

이러한 구분에 의하면, 지역시민운동의 활동전략은 크게 ① 주민들을 대변하는 활동전략과 ② 주민들을 직접 조직하여 그들이 활동의 주체로 나서도록 하는 주민주체형 전략으로 구분된다. 그리고 주민주체형 전략의 활동방식은 매우 다양해서 몇가지 범주로 구분하기 어렵지만, 크게 i) 주민들의 생활권에 피해를 입히는 사안에 대해 주민들이 조직을 구성하여 압력을 행사하고 이를 관철시키는 활동방식(쓰레기 소각장 반대투쟁, 철거반대투쟁), ii) 주민들에게 일상적으로 혜택을 줄 수 있는 프로그램을 운영하면서 주민들을 조직하여 이들이 지역사회의 여러 활동에 참여하도록 하는 방식(시민학교, 녹색가게, 주민도서실, 공부방), iii) 주민들이 자발적으로 지역의 제반 생활환경 등을 개선하는 방식(다양한 마을만들기 사례 등)으로 구분된다고 한다(이호, 2002, 46-47p).

이러한 활동전략을 취하는 경우 가장 대표적인 활동방식은 지역사회에서 행정이나 의회의 각종 비리와 주민들의 이해에 반하는 정책 등을 들추어내어 이를 지역사회에 여론화시키고 압력을 행사함으로써 그러한 문제들을 하나씩 해결해 가는 방식이라고 한다. 또한 주민들의 입장을 대변하는 후보를 선거에 출마시키는 것도 이러한 방식에 포함된다고 한다.

이러한 구분의 유의미성에도 불구하고 활동전략만을 기준으로 지역시민운동을 분류한다고 하여 지역시민운동의 현황이 정리되었다고 보기는 어렵다. 지역시민운동은 활동전략 뿐만 아니라, 운동의 주체, 운동의 의제 등에 따라 다양하게 분류될 수 있기 때문이다. 또한 지역 시민운동의 발전에 따라 활동전략에 의한 구분 자체가 인위적인 것이 될 수 있다. 하나의 지역시민단체가 주민대변형 전략과 주민주체형 전략을 동시에 구사하기도 하고, 주민주체형 전략에서 출발한 지역시민단체가 이를 기반으로 주민대변형 전략을 동시에 구사하는 단체로 발전하기도 하기 때문이다. 또한 주민주체형 전략의 첫 번째 유형인 i)의 유형은 즉자적인 성격을 지니는 한계를 띨 수밖에 없는데, 이러한 즉자적 성격의 주민운동이 과연 시민자치 또는 주민자치의 실현을 지향하는 흐름인지에 대해서는 의문이 제기되고 있다. 따라서 지역시민운동의 현황을 특정한 틀에 의해 정리하는 것은 매우 어려운 일이다.

이러한 현안대응형 운동은 직접적인 목적이 달성되거나 목적달성을 하지 못하고 좌절되거나 하면 급격히 소멸해버릴 위험을 안고 있다. 1970년대의 일본 주민운동에 대해서도 이런 지적이 있었다. 즉 “주민운동측에서도 진정이나 요구형 운동, 행정(정부) 의존형 운동이 많아서 혁신자치체가 공해대책이나 복지대책에 예산을 과감하게 배분하면 거기서 운동이 정체되어 버리는 약점이 있었다. 이런 ‘수익자 민주주의’를 넘어서서 지구환경문제에 대응하기 위해 스스로 삶의 자세를 변혁시키고 자치체를 시민참가형, 시민주도형으로 개혁해 가는 ‘참가형 민주주의’의 지도력과 에너지가 결여되어 있었다”는 지적이다(구보 다카오, 1996, 16p)

한편 최근 지방분권의 추진과 함께 정부에서도 주민참여를 확대하려는 시도를 어느 정도는 하고 있다. 지방자치법의 개정과 같은 제도적 변화에 따라 주민들이 법적으로 보장된 주민참여제도를 활용하는 사례들도 많이 생기면서 지역시민운동의 활동전략에도 변화가 일어나고 있다.

주민직접참여제도를 활용하는 사례들을 보면, 기존의 주민대변형 전략과 주민주체형 전략간의 구분이 모호해진다. 기존에 지역시민운동단체가 조례의 제정을 추진하는 활동을 할 때에는, 미디어 홍보나 시민로비 등을 중심으로 하는 주민대변형 방식을 취해 왔다. 그러나 지방자치법에 도입된 조례 제정 또는 개․폐청구제도(주민발의제도)를 활용한다면, 주민들이 조례제․개정운동의 주체로 활동하는 것도 가능하다.

현재 한국의 지역시민운동은 내․외부적인 환경에 맞추어 지금 역동적으로 변해가고 있는 상황이다. 이 글에서는 일정한 분류틀에 의하기보다는 역동적으로 변하고 있는 한국 지역시민운동의 현황을 최근의 특징적인 양태들을 중심으로 서술하고자 한다. 그것이 한국 지역시민운동의 현황을 이해하는데에 보다 풍성한 자료를 제공할 수 있을 것이기 때문이다.

나. 최근 지역운동의 특징적인 양태들

(1) 예산감시ㆍ참여 운동

“예산은 정책이다”라는 말처럼, 지방자치단체의 정책을 감시하고, 그 과정에 참여하고자 할 때에 매우 중요한 수단이 되는 것이 바로 예산에 대한 감시와 참여이다. 그래서 많은 지역시민단체들이 예산에 대한 감시ㆍ참여활동을 펴고 있다. 어떻게 보면, 예산에 대한 감시ㆍ참여를 지방자치 참여의 핵심적 경로로 상정하고 있는 것이다.

① 예산안 분석과 모니터링

지역시민단체들은 지방의회가 지방자치단체의 예산을 심의하는 시점에 맞추어 예산안을 분석해서 의견을 표명하고, 의회의 예산심의 과정을 방청하는 등의 활동을 펴고 있다. 그리고 이러한 활동을 펴고 있는 시민단체들이 정보교류와 공동행동을 위한 ‘예산감시 네트워크’를 결성하여 활동하고 있다.

② 예산관련 정보공개운동

많은 지역시민단체들과 지역시민들이 예산낭비를 감시하는 활동과정에서 정보공개청구제도를 적극적으로 활용하고 있다. 국회의원과 지방의원의 낭비성 해외여행, 기관장들의 판공비 사용에 대한 정보공개청구는 2001년도에 결성된 ‘전국 판공비 공개운동 네트워크’를 통해 전국적으로 확산되기도 했다. 그 이외에도 낭비의혹이 있는 각종 사업에 대해서도 정보공개청구는 활발하게 활용되고 있다. 각종 공사입찰, 사회단체보조금 배분 등에 대해서 여러 지역에서 정보공개청구가 활용된 바 있다. 지역시민운동에 있어서 정보획득은 매우 중요한 문제이다. 그래서 예산편성과 집행과정에 대한 정보공개청구는 지역시민운동의 중요한 수단이 되고 있다.

③ 낭비 예산삭감과 환수를 위한 운동

예산감시네트워크는 2001년 전국 지방자치단체 예산 편성에 대해 ‘주민계도지 예산’, ‘시정홍보비’, ‘업무추진비’, ‘전시성 지방행사’, ‘민간단체 보조금’의 5개 예산항목에 대해 삭감 및 개선요구안을 발표하였다. 이러한 항목들은 지방자치단체예산에서 가장 고질적인 낭비항목이자, 지역사회의 기득권구조와 민감하여 연결되어 있는 것들이었다.

최근에는 새마을운동조직, 바르게살기운동조직, 한국자유총연맹 등 관변단체에 운영비, 사업비 명목으로 배분되고 있는 지방자치단체의 사회단체보조금의 개선을 위한 활동이 시작되었다. 지난 6월 8일에는 전국 76개 지역시민단체로 구성된 ‘사회단체보조금 개선 전국 네트워크’가 결성되어, 새마을운동조직 등에 대한 지원특별법의 폐지와 사회단체보조금조례의 개선 등을 위한 활동에 들어갔다.

④ 예산편성과정에서 시민참여를 확대하기 위한 운동(복지, 여성 등)

단순히 예산이 낭비되는 것을 감시하는 것이 아니라, 예산편성과정에서부터 시민의 의견을 반영하기 위한 시도들도 일어나고 있다. 복지예산이나 여성예산 확보를 위한 복지,여성단체들의 활동이 그 예이다.

정부의 재정과 관련된 시민운동의 목적이 무조건 예산을 삭감하자는 것에 있지는 않다. 현실을 보면, 불필요한 예산은 편성되면서, 꼭 필요한 예산은 예산부족으로 인해 편성되지 않는 현상도 일어나고 있다. 그렇다면 예산이 낭비되는 것을 감시하는 것과 함께, 예산이 시민의 입장에서 필요한 곳에 편성되도록 하는 활동이 필요하다. 이를 위해서는 예산의 편성과정에서부터 시민참여가 보장되어야 할 것이다.

그리고 예산편성과정에 시민들이 참여한다고 할 때에는, 어떤 사업이 꼭 필요한 것인지(사업필요성), 여러 사업중에서 어느 사업을 먼저 할 것인지(우선순위)를 결정할 때에 시민들의 의견을 수렴하는 것이 중요하다. 현재 광주광역시 북구, 울산광역시 동구에서는 지역시민단체들의 제안에 의해 주민참여예산제가 시도되고 있다. 주민참여예산제는 사업필요성과 우선순위 결정에 시민들이 참여하는 것을 말한다.  2004년에 들어 광주광역시 북구와 울산광역시 동구에서는 주민참여예산제 근거조례가 지방의회를 통과하였고, 100여명의 예산참여시민위원이 공개모집 또는 추천절차에 의해 선정되어 활동하고 있다.

(2) 위원회 개선 등 정책결정과정에의 시민참여 확대

지방자치단체의 정책결정과정에 대한 시민참여의 움직임이 일고 있다. 특히 지방자치단체에 설치된 각종 위원회를 개선하기 위한 시도들이 있다. 현재 심의 또는 자문기능을 수행하는 위원회가 지방자치단체마다 수십개 이상 설치되어 있다. 그런데 대부분의 위원회가 제구실을 못하고 있다. 이것은 위원회의 구성원이 공무원과 관련 단체, 지역유지 위주로 구성되어 있고, 위원회에 대한 인식도 ‘통과의례’ 정도로 생각되고 있기 때문에 나타나는 현상이다.

지방자치단체장의 마인드에 따라서 각종 위원회에 시민단체 인사를 적극 참여시키고 있는 사례들도 있지만, 궁극적으로는 시민들에게 폭넓은 참여의 기회를 보장할 필요가 있다. 그래서 최근에는 위원회의 위원을 공개모집하는 내용의 조례를 제정하는 운동이 활성화되고 있다. 경기도 고양시의 경우 보육위원회, 여성위원회, 사회단체보조금심의위원회 위원 중 일부를 시민들 중에서 공개모집해서 위촉하고 있다. 그리고 광주광역시 북구, 울산광역시 동구의 참여예산시민위원도 2분의1 이상을 공개모집하고 있다. 또한 충북 청주시에서는 지역시민단체들의 제안에 의하여 위원회 위원 공개모집 등의 내용을 담은 시민참여기본조례 제정활동이 벌어지고 있다.

또한 위원회의 회의공개, 회의록공개 등 정책결정과정의 투명성을 확보하기 위한 활동들도 벌어지고 있다. 여성단체들의 경우에 지방자치단체의 각종 위원회에 여성들의 참여비율을 높이기 위한 정책요구활동들을 활발하게 하고 있다.

(3) 지방선거에서의 직접 참여와 유권자 운동

2002년 지방선거에서는 많은 시민, 여성단체들이 직접 후보를 내기도 했고, 올바른 대표를 뽑기 위한 유권자 운동을 전개하기도 했다. 2002년 지방선거때에 직접 후보를 지지하는 운동을 펼친 지역 중에는, 사전에 지역내의 여러 시민단체들이 연대기구를 구성하여 후보들로부터 공약에 대한 서약을 받는 등 책임성있는 활동을 펼친 곳들이 있다. 그리고 시민, 여성단체들이 당선시킨 후보들은 각 지역에서 지역시민운동과 비교적 긴밀한 협력관계를 유지하고 있다. 한편 유권자 운동도 과거의 공명선거 감시활동을 뛰어넘어 후보들의 정책을 평가하고, 시민단체들이 합의한 정책에 대해 후보들로부터 약속을 받아내는 수준으로 발전하고 있다. 예를 들면, 충남 천안시에서는 복지단체들이 2002년 지방선거 당시에 '살고싶은 복지도시 천안 네트워크'를 구성하여 선거시기 여러 가지 이슈에 묻혀 자칫 소외될 수 있는 사회복지 영역을 사회복지 정책제안집 발간 및 후보자 서면질의, 토론회 개최 등을 통해 이슈화하고, 후보들로부터 약속을 받아내는 활동을 펼치기도 했다.

광역지방자치단체의 의회에는 민주노동당소속 비례대표의원들이 진출해 있고, 기초지방자치단체의 의회에는 시민,여성단체들이 출마시킨 무소속 의원들과 민주노동당 소속의원들이 진출해 있다. 서울, 경기지역의 경우에 시민,여성단체들이 출마시킨 무소속의원들이 활동하고 있는 곳으로 경기도 고양시, 안산시, 하남시, 서울 관악구, 구로구, 양천구, 도봉구 등이 있다.

(4) 직접민주적 참여 시도(주민발의, 주민감사청구, 주민투표 등)

2000년 3월부터 지방자치법에 주민발의(조례의 제정, 개정 또는 폐지를 주민들이 서명을 받아 직접 지방의회의 안건으로 제출할 수 있는 제도), 주민감사청구 제도(주민들이 서명을 받아 상급기관에 감사청구를 할 수 있는 제도)가 도입되어 있다. 그리고 주민발의제도의 경우에는 도입 이후에 제도를 활용하는 사례들이 증가하고 있다. 2001년 9월 경기도 광명시에서는 ‘상업지역 안이라고 하더라도 주거지역으로부터 50미터 이내에 있는 대지에는 일반숙박시설 및 위락시설을 건축할 수 없도록 하는’ 내용(기존 조례에서는 30미터 이내에서는 건축할 수 없도록 되어 있었다)의 도시계획조례 개정안이 주민들에 의해 발의되었다. 또한 2001년 12월에는 인천광역시 부평구에서 구민 14,500여명의 서명을 받은 ‘부평미군기지이전을 위한 구민투표조례’가 제정청구되기도 하였다. 이 조례는 인천광역시 부평구 내에 존재하는 미군기지의 이전문제에 대해 지역주민들의 의견을 모아보자는 차원에서 시도된 것이다. 그리고 비슷한 시기에 경기도 과천시에서는 ‘과천시 영유아 및 아동보육조례 개정안’이 시민 1,600명의 서명을 받아 개정청구되었다. 이 조례는 지방정부가 보육문제에 대해 보다 책임성을 강화하고, 보육정책결정과정과 보육시설운영을 투명하게 하기 위해 제안된 것이다. 2002년 상반기에는 경기도 안산시에서 시민 9천8백여명의 서명을 받은 ‘판공비 자동공개 및 지출에 관한 조례제정' 청구가 이루어지기도 했다. 이 조례안은 대표적인 낭비예산으로 지적되어 온 판공비 집행서류들을 공개하고, 판공비 집행기준을 엄격하게 하는 내용으로 구성되어 있다. 그리고 그 이후 전라남도를 비롯한 전국 각지에서 학교급식조례 제정운동이 벌어지고 있다. 또한 2003년부터 부산광역시에서는 보육조례 제정이 주민발의를 통해 추진되기도 했다.

한편 전라북도 부안에서는 방사성폐기물처분장 유치문제를 놓고 2004년 2월 14일 독자적인 주민투표가 실시되기도 했다. 이는 지역주민들의 삶에 중대한 영향을 미치는 문제에 대해 지역주민들이 직접 정책결정에 참여하고자 하는 요구를 반영한 것으로, 주민투표법 시행 이전에 실시된 민간차원의 ‘자주관리 주민투표’였다. 그럼에도 72%가 넘는 높은 투표율을 보임으로써, 한국사회에서 주민직접참여의 가능성을 보여주었다.

(5) 공공시설 개혁운동

지방자치단체의 공공시설들은 시민복지와 시민참여를 위해 활용될 수 있는 소중한 공간들이다. 그러나 지금까지는 관료적인 운영의 틀을 벗어나지 못했고, 일부의 경우에는 민간위탁과정이나 운영과정에서의 비리로 얼룩져 있기도 했다. 그러나 최근 들어서는 사회복지관, 청소년 시설, 도서관(문고), 공립보육시설, 주민자치센터 등의 공공시설이 시민들의 참여하에 시민들의 입장에서 운영될 수 있도록 하기 위한 운동도 일어나고 있다.

주민들에게 서비스를 제공하는 복지 관련 공공시설이 개혁되려면, 우선 민간위탁을 하는 경우에 위탁과정의 투명성과 공정성이 보장되어야 한다. 현재 대부분의 공립복지시설들이 민간에 위탁되고 있는데, 그 위탁과정과 관련된 잡음이 많다. 그리고 정작 중요한 시설이용자들(시민들)의 의견이 위탁이나 위탁기간 연장과정에서 반영되지 않는 경우들이 많다. 그래서 시민운동 차원에서 이런 문제의 개선을 위해 노력하는 사례들이 나오고 있다. 2002년도에는 충남 천안시의 복지관련단체들이 ‘사회복지시설 민간위탁 운영에 관한 조례’(공개모집을 통한 수탁자 선정, 선정심의위원회 구성, 종사자 고용승계 등의 내용을 담고 있음) 제정운동을 하여 조례가 제정된 사례가 있다. 그리고 주민자치센터가 제 역할을 하게 하기 위한 활동들도 각지에서 전개되고 있다.

(6) 시민교육, 학습공동체 운동

지역시민단체들이 각종 교육프로그램을 운영하고 있지만, 많은 한계를 가지고 있다. 특히 교육이 일회적인 것에 그쳐서는 안되고 지속적인 실천으로 이어질 수가 있어야 하는데, 그렇지 못한 경우들이 많았다. 그래서 요즘 ‘교육’보다는 학습이라는 말을 의도적으로 사용하기도 한다(광주YMCA, 성남YMCA의 학습공동체 운동). ‘학습’은 쌍방향적인 의미를 담고 있고, 학습의 주체가 학습자이므로 좀더 주체적인 의미를 가지고 있다는 것이다. 그리고 대규모 강의보다는 소규모의 내실있는 교육프로그램이 바람직하다는 문제의식도 있다.

(7) 지역환경, 지역복지(공동체) 운동

최근에 지역환경운동, 교육을 매개로 한 지역공동체 복원 운동이 활발해지고 있는 것을 볼 수 있다. 지역의 작은 하천 살리기, 작은 산 지키기 등의 지역환경운동들이 활발해지고 있다. 이런 지역환경운동들은 지역의 자연환경에 대한 학습과 교육, 실천을 밑바탕으로 하고 있으며, 지역주민들이 자발적으로 참여하는 정도가 매우 높다. 그리고 일회적인 반대운동이 아니라 지속적인 환경운동, 공동체 회복운동으로 나아간다는 점에서 과거의 개발반대운동과는 다른 양상을 보이고 있다.

최근에 있었던 사례로는 서울 마포의 성미산 지키기 운동을 꼽을 수 있다. 이 운동은 서울시가 지역의 산에 배수지 공사를 추진하자 주변 주민들이 반대운동을 펴서 서울시의 계획을 철회시킨 사례이다. 이 운동은 단순한 반대를 넘어서서 지역주민들이 지역의 작은 산을 보존하기 위한 활동으로 이어지고 있다는 점에서 즉자적인 반대운동의 수준을 넘어섰다고 평가할 수 있다.

그리고 여성들을 중심으로 한 지역공동체 운동의 사례들도 주목받고 있다. 사회적 약자의 처지에 있는 주민들을 위한 (비문해(文解) 여성, 장애인, 저소득층 아동)교육프로그램을 운영하면서 지역공동체의 복원과 주민자치를 지향하는 사례들이다. 서울, 경기지역만 해도, ‘녹색삶을 여는 여성들의 모임(서울 강북지역에서 저소득층 아동들을 위한 숙제방운영, 이웃상담프로그램 운영, 어린이 도서관 운영 등)’, ‘마들주민회(서울 노원지역에서 지역문화사업, 교육사업, 결식아동을 위한 급식프로그램/방과후 학교 운영 등)’, 경기도지역의 ‘안양시민대학(경기도 안양지역에서 비문해성인을 위한 문해교육, 청소년 배움터 운영 등)’ 등이 활발하게 활동하고 있다.

(8) 생활협동조합 등 생활상 문제들의 자치적 해결움직임

생협운동(먹거리 생협, 의료생협, 품앗이육아 등) 등 생활속의 문제를 자치적인 방식으로  해결하고자 하는 움직임이 점차 활발해지고 있다. 생협들의 숫자도 늘어나고 있으며, 생협활동을 기반으로 한 지역활동들도 활발해지고 있다. 이런 움직임들은 지역시민운동의 저변을 넓히고, 시민들과 지역시민단체의 거리를 좁힐 수 있으며, 시민들이 일상속에서 민주주의와 참여를 경험할 수 있다는 의미를 지닌다. 다만, 협동조합에 참여하고 있는 많은 시민들이 개인적, 가족적 이해관계를 넘어서지 않으려고 하는 한계도 보이고 있다.

(9) 교육, 청소년 운동에 대한 새로운 시도

현재 교육에 대해서도 지방교육자치가 실시되고 있고, 학교단위로 불충분하지만 학교자치(학교운영위원회를 중심으로 한)가 실시되고 있다고 볼 수 있다. 그러나 지역교육정책이나 학교운영 등에 있어서 지역주민들과 학부모들, 학생들의 참여는 배제되어 있다. 이런 상태에서 학교교육이 변화하기를 기대하기는 어렵다.

교육, 청소년 운동의 새로운 시도들은 학교교육에 대한 시민참여 운동과 학생인권실현운동으로 나타나고 있다. 현재 학교급식과 관련한 학부모 참여의 움직임들이 활발하다. 조례제정운동 뿐만 아니라, 학교급식에 사용되는 식재료 검수활동 등이  벌어지고 있다. 또한 지역사회에서 아동들의 인권을 옹호하는 활동들도 시작되고 있다. 경기도 군포시, 부천시에서는 지방의제21을 중심으로 지역차원에서의 인권교육프로그램 운영, 지역의 청소년ㆍ학생 인권실태조사, 청소년인권조례 제정 등이 추진되고 있다. 또한 경기도 과천시에서는 학교폭력 사건을 계기로 학부모들이 자발적으로 ‘학교폭력근절을 위한 시민모임’이라는 단체를 결성하여 활동하고 있다.

다. 지역시민운동의 최근 흐름에 대한 분석

지역시민운동이라고 해도 그 지역이 처한 상황에 따라서 운동의 주제나 활동방식은 차이가 있을 수밖에 없다. 그러나 최근의 흐름들을 보면, 지역시민운동의 흐름이 크게 지역민주화를 위한 지방권력 견제ㆍ감시활동 및 시민참여운동을 통한 일상의 문제들의 정치화와 자치적 해결모색으로 나타나고 있음을 볼 수 있다.

우선 지역시민운동은 소수의 기득권세력이 지역의 중요 의사결정과정에 많은 영향력을 행사하고 있는 현실을 극복하기 위해, 지역의 기득권 세력을 견제하고 지방자치단체의 정책결정과정이나 행정집행과정을 감시하는 활동을 하고 있다. 그리고 다른 한편으로는 지방자치단체가 정보를 공개하도록 하고, 지방자치단체의 정책결정과정에 시민들의 참여를 확대하기 위해 노력하고 있다. 또한 더 적극적으로는 선거에 참여하여 ‘시민의 대리인’을 대의정치내에 진출시키려는 활동을 하고 있다. 거칠게 구분하면, (1)에서 (3)의 활동이 이런 범주에 속한다고 할 수 있을 것이다.

또한 지역시민운동은 시민들이 생활속에서 부딪히는 문제들을 자치적으로 해결하기 위해 노력하고, 또한 이런 일상의 문제들을 정치적 의제화하기 위해 노력하고 있다. 앞서 (4)에서 (9)까지 언급한 활동들이 이런 범주에 속한다고 할 수 있을 것이다.

3. 시민자치 실현을 위한 지역시민운동의 과제

시민자치의 실현을 위해서는 시민자치역량의 강화와 정치적 영향력의 획득이 필요하다. 그리고 단체로 조직화되어 있는 지역시민단체는 시민들의 참여가 활성화될 수 있도록 지지ㆍ지원하고, 시민들이 정치과정에 직접 개입하고 참여할 수 있도록 안내하는 역할을 수행해야 한다.

가. 시민자치역량의 강화를 위한 과제

시민자치를 실현할 시민자치역량의 강화란 결국 시민들의 자발적인 참여의 활성화에 의해서만 이루어질 수 있다. 참여의 경험을 통해서만 민주주의를 제대로 학습할 수 있고, 시민들이 가진 민주주의　역량이 강화될 수 있다. 시민참여의 활성화를 위해서는 앞으로도 많은 과제들이 남아 있는데, 크게 보면 지방자치관련 제도를 시민참여 지향적으로 바꾸어내는 ‘제도적인 과제’와 참여의 의지와 능력을 갖춘 시민을 길러내는 ‘주체형성의 과제’가 있을 것이다.

또한 흔히 간과하고 있는 것은 시민자치를 가로막고 자치기반의 형성을 저해하는 악성제도와 관행들에 관한 문제이다. 이런 제도와 관행들이 제거되지 않는 이상, 진정한 자치와 분권은 큰 장애에 부딪힐 수밖에 없을 것이다.

(1) 제도적인 과제 : 시민참여의 제도적 보장

제도적으로는 주민소환ㆍ주민소송 등 기본적 시민참여제도의 도입이 시급히 요청된다. 현재 주민소송제도는 올해 내에 도입될 예정이고, 주민소환제도도 현재 정부에서 입법을 검토하고 있다. 다만 정부가 주민소송, 주민소환제도 모두 최대한 행사할 수 있는 요건을 까다롭게 하는 내용의 입법을 추진할 가능성이 높다. 따라서 제도가 유명무실하게 되지 않도록 시민사회가 적극적인 관심과 개입을 할 필요가 있다.

이미 행정자치부가 입법예고한 주민소송제도의 경우에는, 소송을 제기하기 이전에 감사청구절차를 거치게 하고, 감사청구를 하려면 집단서명(100-300인)을 받아야 하며, 일정한 사항은 감사청구대상에서 제외시킴으로써 소송대상에서도 자동적으로 제외시키는 조항을 두는 등 매우 까다로운 요건을 두려 하고 있다.

또한 2003년도에 국회를 통과하여 2004년 7월 29일부터 시행될 예정인 주민투표법에 대해서도 시민사회가 적극적인 개정운동을 펼칠 필요가 있다. 현재 시행될 예정인 주민투표법에 의하면, 지역주민들은 엄청난 숫자(전체 유권자의 5분의1에서 20분1내에서 조례로 정하게 됨)의 서명이 있어야만 주민투표를 청구할 수 있는데, 중앙정부는 장관의 판단에 의해 언제든지 주민투표를 청구할 수 있도록 되어 있는 실정이다. 그리고 그 이외에도 주민투표법은 주민참여를 가로막는 독소조항들을 많이 두고 있다.

한편 지역시민사회의 노력에 의해 지방차원의 주민참여제도를 도입해 나가는 것도 필요하다. 주민소환이나 주민투표는 지역사회에서 매우 중요한 현안(지방자치단체장의 비리가 있다든지 대규모 개발현안이 있다든지 할 경우)이 있을 경우에 행사될 수 있는 제도이고, 주민소송제도도 위법한 재무회계상의 행위가 있을 때에 주로 사후적으로 활용할 수 있는 제도이다. 따라서 이러한 제도의 도입과 별도로, 보다 일상적으로 시민들이 지방자치에 참여할 수 있는 시스템의 구축이 필요하다. 이러한 시스템의 구체적인 내용은 지방자치단체 차원에서 조례나 규칙으로 규정될 수밖에 없다(최근 일본에서는 ‘시민참여를 통한 시민자치 실현’을 기본이념으로 하는 지방자치단체의 헌법으로서의 자치기본조례(自治基本條例) 제정움직임이 활발해지고 있다) .

이런 측면에서 보면, 최근 광주광역시 북구, 울산광역시 동구에서 제정한 주민참여예산조례는 모범적인 사례라고 할 수 있다. 그리고 일부 지방자치단체에서 도입된 위원회 위원 공모ㆍ추천 제도의 도입, 회의록 작성 및 보관 의무명시, 회의록공개의 원칙, 위원회 위원구성에 있어서 여성할당제 명시 등도 바람직한 방향이다.

(2) 참여의 주체형성

시민들에게 끊임없이 지역사회에 대한 관심을 불러일으키고 참여의 기회를 부여하고 참여의 경험을 쌓게 하는 것이 필요하다. 가장 좋은 민주주의교육은 민주주의를 경험하게 하는 것이다. 시민들이 참여의 필요성을 절감하게 하는 가장 좋은 방법은 실제로 참여해 보게 하는 것이다.

어차피 시민참여의 활성화를 위해서는 장기적이고 지속적인 노력이 필요하다. 그리고 시민참여의 활성화를 위해서는 지역시민운동의 역할이 중요하다. 시민들 스스로 참여의 경험을 쌓아나가고 그 과정에서 능력을 축적해 나갈 수 있도록 지역시민단체는 지원하는 역할을 해야 한다. 어떻게 보면, 지역시민단체는 주민들의 자발적인 움직임이 조직화되고 자립적 기반을 마련할 수 있을 때까지 지역시민운동의 인큐베이터 역할을 할 필요가 있다.

그리고 시민들을 참여로 이끌어낼 수 있는 매개가 무엇인지에 대해서도 검토가 필요하다. 이 문제는 결국 ‘참여의 의제’의 문제로 연결된다. 현재 시민들의 생활에 대한 관심은 높아지고 있는 반면 정치에 대한 무관심은 깊어지고 있는 것을 볼 수 있다, 이런 현상의 원인은 정치의제와 생활문제가 동떨어져 있는 데서 찾을 수 있다. 그러나 시민참여를 위해서는 ‘생활에 대한 관심’을 참여로 연결시키려는 노력이 필요하다. 그러기 위해서는 시민들의 생활 속의 문제(복지․환경․보육․교육․청소년․안전 등)들이 참여의 의제로 설정되고, 그 의제를 매개로 하여 시민참여가 활성화되는 모델을 생각해 볼 수 있다.

한편 지역사회에서 실제로 참여를 해야 하고, 또 참여할 수 있는 핵심적 주체가 누구인지에 대해서도 생각해 보아야 한다. 지역사회에서 많은 시간을 보내고 생활상의 문제에 대한 관심이 높은 여성들은 참여의 핵심 주체이다. 따라서 여성들을 지역시민사회 형성의 핵심 주체로 인정하고, 이들이 지역사회의 의사결정구조에서 소외되어 있는 상태에서 벗어나 참여의 주체로 성장할 수 있도록 해야 한다.

(3) 악성 제도 및 관행의 타파

지역 시민사회의 자율적 발전을 저해하는 악성 제도나 관행들을 타파하는 것도 매우 중요한 과제이다. 특히 중요한 것은 지방자치단체의 사회단체보조금 개혁이다. 새마을운동․바르게살기․자유총연맹으로 대표되는 단체들은 매년 지방자치단체로부터 특혜성 운영비 보조금을 지원받아 조직을 운영하고 있을 뿐 아니라, 많은 지역에서 이들 단체들은 지방자치단체 소유의 건물을 무상으로 사용하고 있다. 이런 단체들은 관(官)의 지원에 의해 자신의 조직을 유지하면서 주민들의 관의존ㆍ중앙정치의존 의식을 강화하면서 시민자치의 실현을 저해하고 있다. 또한 이들 단체들이 지방자치단체에 재정을 의존하고 있기 때문에, 지방자치단체는 여전히 이들을 동원하여 자신의 정책을 합리화하려 한다. 따라서 사회단체보조금제도와 지방자치단체의 공유건물관리시스템에 대한 근본적인 개혁이 필요하다. 만약 지방자치단체가 민간영역에 보조금을 지원하거나 공간을 제공한다면, 그것은 투명하고 공정한 절차에 의해 이루어지게 해야 한다.

나. 정치적 영향력의 획득ㆍ강화를 위한 과제

기존의 지역사회 의사결정구조를 살펴보면, 업무를 담당하는 공무원과 지방의원, 지방자치단체장이라는 공식적 결정자이외에도 정책에 영향을 미치는 세력들이 공식적,비공식적으로 광범위하게 존재한다. 이런 세력을 일단 기득권세력(“개발연합”, “성장연합”이라고 부르기도 한다)이라고 부를 수 있을 것이다.

물론 지역내의 기득권 세력이라는 것이 하나의 단일한 조직으로 엮여 있는 것도 아니다. 각종 다양한 직능단체, 사회단체, 언론, 업자, 정당조직 등이 지방자치단체나 지방의회와 공식적, 비공식적 연관성을 맺으면서 지방정부의 정책결정과정에 영향을 미치고 있는 것을 볼 수 있다.

지방분권의 확대와 더불어서 지역의 정책결정력이 확대되어 간다는 것은 바람직한 추세일 수 있으나, 현실적으로는 지역내의 기득권세력들을 본격적으로 견제ㆍ감시하지 않으면 오히려 지방정부의 재정이 악화되고 주민들의 삶의 질이 악화되는 결과를 가져올 수 있다.

이런 은밀하고 독점적인 영향력행사구조를 여성을 비롯한 폭넓은 시민들이 참여하는 정책결정구조로 바꾸는 것이 지역사회를 근본적으로 변화시키는 길이라고 할 수 있다. 그러기 위해서는 다양한 노력들이 필요하다. 몇가지만 생각해 보면, 아래와 같다.

- 지역시민운동은 독자적인 정보 수집 및 분석능력을 길러야 한다. 이를 위해서 예산과 정책에 대해 지식과 경험을 가진 활동가(상근이든 주민이든)들이 필요하고, 지방선거에 참여하는 것도 필요하다.

- 음성적 로비가 아닌 시민의 공적인 압력을 조직해 나가야 한다. 이를 위해서는 여론을 형성할 수 있는 관계망(생협과 같은 기반조직들이 그런 역할을 수행할 수 있을 것이다)을 만들어나가야 하고, 독자적 홍보수단의 확보도 필요하다.

- 주요한 정책결정과정과 분기별 주요일정들(예산안 작성/ 예산심의/ 행정사무감사/ 결산검사 등)에 대한 정확한 이해와 이에 조응하는 활동들이 필요하다.

- 시민사회 나름으로  지역사회 발전의 대안적 방향을 모색하는 활동들(새로운 지역비전을 만들기 위한 토론․연구활동) 등이 활성화되어야 할 것이다. 지금까지 지역의 발전방향은 시민들의 참여에 의해 만들어진 것이 아니라, 일부 지역내의 기득권세력에 의해 만들어져왔기 때문이다. 그리고 지역에서 생활을 하는 주민의 관심과 이익보다는 오히려 개발우선의 논리가 지배해 온 것이 현실이기 때문이다.

‘통합 진주시 장기종합발전계획 구상’에서 발전방향 혹은 미래상은 추상적 이념으로 나열되고, 발전계획의 내용에 대해서는 도시지배집단(대토지 소유자들)의 관심사항(토지개발)을 반영하고 있다. 따라서 진주시 장기발전구상의 대부분 내용은 도시공간구조 계획→도시권역별 개발→도시시설 재배치(공공기관ㆍ공단 등 집합적 생산시설 등) 등 토지개발 중심으로 구성되어 있다(김덕현, 1996, 63-64p)

다. 네트워크를 통한 정보공유와 공통과제 해결

지역시민운동이 자기지역내에만 갇혀있을 경우에는 지역공통의 과제를 해결하기는 어렵게 된다. 지역공통의 과제는 국가차원의 법률개정이나 예산개혁 등을 통해 해결해야 하는 경우들이 있기 때문이다. 따라서 지역간 네트워크와 중앙-지역간의 네트워크가 보다 활성화될 필요가 있다. 네트워크는 과제중심으로 형성될 수 있을 것이며, 공통의 과제 해결을 위해서는 그런 네트워크가 필요하다. 한 지역의 힘만으로는 어려운 제도개선 과제라도, 지역간의 연대가 이루어진다면 문제를 해결할 수 있는 길이 있을 것이다. 또한 이런 과정을 통해서 한국 시민운동의 구조도 중앙집중형이 아니라 분산형으로 변화할 수 있을 것이고, 상향식 구조를 통한 담론 및 정책생산이 가능해질 것이다.

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