세미나 프로그램

12:30~13:00 등 록

13:00~13:15 개 회

사  회: 민영창(지방분권운동 대구경북본부 공동대표)

개회사: 김경동 시민사회포럼 대표

13:15~13:40 기조강연

발  표: 김형기(경북대 경제통상학부 교수, 지방분권국민운동 공동대표)

13:40~13:50 장내 정리

13:50~16:00 분과토론

13:50~14:40 제 1분과

주      제: 지방분권화 시대의 주민자치 활성화 방안

좌      장: 박재묵(충남대 사회학과 교수)

발      표: 염태영 (수원환경운동센터 공동대표)

토    론 1: 염돈민(강원발전연구원 수석연구위원)

토    론 2: 정연욱(대구광역시자원봉사센터 소장)

토    론 3: 박홍순(열린사회시민연합 커뮤니티파트너십센터 소장)

14:40~15:00 휴식 및 장내정리

15:00~15:50 제 2분과

주      제: 지방분권화 시대의 지역시민운동 활성화 방안

좌      장: 이창호(중앙일보 시민사회연구소 부소장)

발      표: 이장희 (충북대 경영학부 교수)

토    론 1: 차명제(성공회대 NGO대학원 교수)

토    론 2: 김도종(원광대 철학과 교수)

토    론 3: 김성국(부산대 사회학과 교수)

15:50~16:30 종합토론 및 정리

기조강연

지방분권시대, 분권·자치·혁신을 위한 지역시민사회의 역할

김 형 기(경북대 경제통상학부 교수, 지방분권국민운동 공동대표)

1. □민주적 대안□으로서의 지방분권

개발독재적 중앙집권을 넘어 민주적 지방분권으로

지방분권은 중앙집권-서울집중 체제아래 중앙-지방간의 격차와 지방차별이 심각한 상태에 이른 현 단계 한국 사회에서 민주적 대안(democratic alternative) 중의 하나이다. 지방분권은 중앙정부에서 자치단체로의 권한이양과 서울/수도권에서 지방/비수도권으로의 자원분산이라는 두 측면을 포함한다. 이러한 지방분권이 민주적 대안이 되는 이유는 무엇인가?

한국사회에서 지방분권은 그 동안의 개발독재적 중앙집권-서울집중체제를 민주적 지방분권 체제로 개혁하려는 민주적 대안의 프로젝트로서 이러한 대안적 발전모델의 핵심적 구성요소가 된다. 민주적 지방분권은 지역주민의 삶의 질을 높이는 대안적 지역발전모델의 실현으로 연결될 때 민주적 대안으로서의 의미를 가진다. 지역에 일터와 삶터를 두는 지역주민 주체의 입장에서 지역주민들의 삶의 질을 향상시키는 구조개혁과 체제개혁의 방향을 제시하려는 것이 지방분권론과 지방분권운동의 프로젝트이다.

지금까지 한국에서 개발독재 체제 이후의 대안적 발전모델로서 대체로 정치체제로서는 민주적 중앙집권 체제, 경제체제로서는 민주적 시장경제가 상정되어왔다. 중앙집권적 민주국가에 의한 정치, 경제, 사회 전반의 민주개혁을 추진하고 공평성과 효율성이 결합된 민주적 시장경제를 달성한다는 비전이 제시되어왔다. 이러한 발전모델이 신자유주의적 자유시장 체제를 지향하는 보수적 대안과 대립하는 민주적 대안임은 분명하다.

그러나 민주적 중앙집권 체제와 민주적 시장경제가 국가 즉 중앙정부에 의한 권력독점과 결합되고 있다면, 그때의 민주주의는 아주 제한적일 수밖에 없다. 민주화를 보다 많은 사람에게로의 권력 분산으로 정의한다면, 민주주의는 계급분권, 삼권분립, 지방분권이란 세 측면을 포함한다고 할 수 있다. 자본가 계급의 권력 독점으로부터 노자간의 권력 분점, 행정부에 의한 권력 독점으로부터 입법-행정-사법간의 삼권분립, 중앙정부에 의한 권력독점으로부터 중앙정부와 자치단체간의 권력분점으로 나아가는 것이 민주주의라 할 수 있다.

흔히 민주주의의 꽃이라 불리는 지방자치는 지방분권이 선행되지 않으면 실현될 수 없다. □지방분권 없는 지방자치 없다□는 명제가 성립하는 것이다. 지난 10여년의 지방자치의 경험은 지방분권 없는 지방자치의 허구성을 여실히 드러내었다. □결정권 없는 지방자치□, □세원 없는 지방자치□, □인재 없는 지방자치□로 특징 지워지는 한국의 지방자치를 내실화 하여 진정한 지방자치로 되게 하기 위해서는 지방분권이 필수적이다. 따라서 풀뿌리 민주주의 혹은 주민자치의 참여민주주의를 통해 민주주의를 공고화하기 위해서는 개발독재적 중앙집권으로부터 민주적 중앙집권으로 나아갈 것이 아니라 민주적 지방분권으로 나아가야 한다. 중앙집권적 민주국가가 아니라 지방분권적 민주국가를 지향해야 한다.

민주적 지방분권으로 나아가기 위해서는 지방분권이 주민자치와 결합되어야 한다. 지방분권의 기본방향이 □지방에 결정권을□, □지방에 세원을□, □지방에 인재를□이라고 한다면, 민주적 지방분권은 여기에다 □주민에 결정권□을 이란 요소를 더한 것이라 할 수 있다.

복지국가와 복지공동체의 결합을 위하여

지방분권을 통해 복지공동체를 실현하는 것은 민주적 대안의 핵심 부분중의 하나이다. 지방분권은 교육, 의료, 육아, 양로 등 지방정부가 제공하는 현물급부를 중심으로 한 지역 단위의 복지공동체 실현을 위해서 필수적이다.

그런데 주지하는 바대로 우리나라는 아직 복지국가가 실현되고 있지 못하다. 따라서 중앙정부가 사회안전망을 구축하여 실업급부금과 생활보조금 지급과 같은 화폐급부를 행하는 복지국가를 구현하는 것은 빼 놓을 수 없는 과제이다. 현금급부 중심의 사회복지는 중앙집권적 사회보장제도를 통해 전국 일률적인 국민적 최저수준(national minimum)의 생활을 보장하는 것이기 때문에 복지행정의 중앙집권이 불가피하다.

그러나 이와 동시에 선진국이 경험한 복지국가의 문제점을 미리 예방하여 수준 높은 사회복지를 실현하기 위해서는 지방분권을 추진하여 현물급부에 의한 사회안전망을 펼쳐야 한다. 현물급부 제공은 □가까이 있는 정부□인 지방정부만이 가능하기 때문이다. 이처럼 지방분권은 복지국가(welfare state)에서 복지공동체(welfare community)로 나아가는 새로운 복지 모델 구축에 필수적이다. 복지공동체는 지방분권이 이루어져야만 실현될 수 있다. 복지공동체는 복지국가를 해체하여 복지서비스의 시장화 방향으로 나아가는 신자유주의적 대안과는 달리 복지국가의 모순을 해결하고 시민사회의 적극적 역할을 통해 그것을 넘어서려는 민주적 대안이다.

복지공동체에서는 사회보장정책의 대폭적 분권화를 통해 광역자치단체가 현물급부 중심의 사회보장정책을 실시한다. 이때 지방정부와 지역시민사회의 비정부기구(NGO) 혹은 비영리기구(NPO)가 파트너쉽을 형성하여 복지서비스를 제공하는 □제3섹터□(Third Sector) 방안을 생각해 볼 수 있다. 시장부문도, 국가부문도 아닌 시민사회부문의 제3섹터는 지역사회가 필요로 하는 현물급부 중심의 복지서비스인 어린이 교육, 환자의 간호, 유아의 육아, 노인의 양로 등과 같은 준사적재(準私的財)를 생산하여 공급하게 된다.

복지국가의 과제와 복지공동체의 과제를 동시에 압축하여 수행해야 하는 것은 □비동시성의 동시성□으로 특징 지워지는 한국사회의 특수성에서 비롯된다. 이처럼 개발독재의 발전국가로부터 민주적 중앙집권의 복지국가로 나아가는 것이 아니라 민주적 지방분권 체제에서 복지국가와 복지공동체의 결합으로 나아가는 것이 현단계 한국에서의 민주적 대안이다.

2. □지방분권-주민자치-지역혁신□과 대안적 지역발전

지방분권-주민자치-지역혁신에 기초한 내발적 발전

지방분권은 지금까지와 같은 중앙집권적 개발독재체제와 재벌지배의 경제체제 아래 서울과 재벌에 의존하는 종속적 지역발전과는 다른 새로운 지역발전 모델 구축에 기여할 수 있다. 그러기 위해서는 지방분권은 지역혁신 및 주민자치와 결합되어야 한다.

먼저 지방분권은 지역혁신과 결합되어야 한다. 지방분권이 지역발전을 가로막고 있는 중앙집권-서울집중 체제라는 구조에 대한 개혁을 의미한다면, 지역혁신은 지역발전을 저해하는 지역 자신의 낡은 패러다임을 창조적으로 파괴하는 주체의 개혁을 의미한다. 이러한 구조개혁과 주체의 혁신은 맞물려있다. 지방분권이란 구조개혁이 있어야 지역혁신이란 주체의 혁신이 가능하고 지역혁신이 있어야 실질적인 지방분권을 실현할 수 있다. 지역혁신을 통한 지역주체들의 능력 향상이 없으면 지방분권을 획득하고 유지할 수 없다. 지역혁신체제는 지역의 자생력과 가치창출능력을 갖추게 하는 지방분권의 경제적 토대이기 때문이다.

다음으로 지방분권은 주민자치와 결합되어야 한다. 주민자치는 지역수준에서 참여민주주의를 실현하는 길이다. 주민자치와 결합되지 않는 지방분권은 지방정부 관료와 토호들의 권력만 강화하여 지역수준에서 새로운 관료적 권위주의를 낳을 것이다. 주민자치를 위해서는 주민의 자치능력이 향상되어야 함은 두말할 필요가 없다. 주민의 자기개발 노력과 참여의식은 주민자치의 필수적 조건이다. 자치는 □실행을 통한 학습□(learning by doing)과정이기 때문에 자치행정과 자치입법에 대한 주민의 적극적 참여가 무엇보다 중요하다.

지방분권에 기초한 주민자치를 통해 지역혁신을 추진해야 한다. 분권화된 광역(廣域) 지방정부(市道) 내에서 협역(狹域) 기초자치단체(市郡區) 단위로 주민이 참여하여 창의성과 적극성을 발휘함으로써 지역혁신을 추진해야 한다. 최근의 지역혁신체제(Regional Innovation System)론이 주장하는 것처럼 지역혁신은 지역을 학습지역으로 만들어 주민들의 혁신능력을 높일 때 성공할 수 있다. 따라서 소수 엘리트중심의 지역혁신이 아니라 지역주민 주체의 지역혁신을 추진해야 한다. 주민의 자치능력과 혁신능력을 높여야 지방분권에 기초하여 지역혁신에 성공할 수 있다.

이렇게 □지방분권-주민자치-지역혁신□의 3결합이 실현될 때, 대안적 지역발전의 핵심을 이루는 내발적(內發的) 발전(endogenous development)을 기대할 수 있을 것이다. 내발적 발전이란 지역주민의 삶의 질 향상을 목표로 중앙정부의 사업이나 외부 대기업 유치에 의존하는 것이 아니라 지역내부의 기술·산업·문화를 토대로 지역산업연관이 존재하는 지역경제구조를 형성하고 지역주민의 참여를 통해 학습하고 계획하고 경영함으로서 자생적인 지역발전을 꾀하려는 것이다.

내발적 발전은 중심-주변, 지배-종속 관계를 가진 종래의 발전에 대해, 공생과 나눔과 같은 인간 개개인의 상호의존 관계와 조화를 중시하는 발전이다. 내발적 발전의 조직 형태는 협동주의(association), 자주관리(autogestion, self-management), 참가(participation)이다. 이는 생산의 장에서의 조직형태가 사회의 운영, 결정에 대해서 발언권을 가지는 사회경제형태를 상정하고 있다. 아울러 내발적 발전에서는 주민의 공간적 시간적으로 최적의 공동체 생활의 형성을 지향하기 때문에 생태계 보전을 중요한 요인으로 삼는다.

내발적 발전의 요체는 지역내부에서 형성되는 발전 잠재력을 토대로 지역을 발전시키려는 것에 있다. 그것은 결코 지역내에 완결된 분업구조를 지향하는 것이 아니며 국내분업이나 국제분업을 배제하는 것이 아니다. 오늘날 생산의 글로벌화 추세속에서 내발적 발전은 다면적인 국제분업 네트워크를 형성하면서도 일정한 지역산업연관을 가지고 지역혁신체제에 기초한 자기중심성을 가지는 지역경제구조를 형성할 때 가능할 것이다.

□참여-연대-생태□를 지향하는 대안적 지역발전

분권-자치-혁신에 기초한 내발적 지역발전은 참여, 연대, 생태라는 세 가지 보편적 가치에 따라 추구되어야 한다.

여기서 참여(participation)는 지방정부의 정치, 경제, 문화 등 각종 정책결정과 정책평가 과정에 지역주민이 일정한 형태로 참가하여 풀뿌리 민주주의가 실현되는 것을 말한다. 여기서 주민의 직접 참여와 시민의 이익을 대변하는 NGO의 참여를 포함한다. 참여에는 일반시민 참여와 전문가 참여가 결합되어야 한다. 지역수준에서 실현되는 참여민주주의, 즉 지역민주주의가 구현되어야 한다. 그래서 지방정부에 대한 지역시민사회의 민주적 통제가 이루어져야 한다.

연대(solidarity)는 시장경쟁에서 탈락하거나 불리한 처지에 있는 사람들도 인간답게 살 수 있는 최저한의 조건이 보장됨으로서 더불어 사는 공동체가 형성되는 것을 말한다. 연대는 시장만능주의를 거부하며 시장의 역동성을 살리면서도 공동체 내부에서 사회정의와 공평성 실현을 지향하는 것이다. 현재 한국에서 연대는 복지국가와 복지공동체의 적절한 결합을 통해 추구되어야 한다.

생태(ecology)는 생태계 보전을 통해 지속가능 발전(sustainable development)을 추구하는 것이다. 기업이 환경친화적 생산방식을, 지방정부는 환경친화적 지역계획을 도입하고, 주민들은 생태주의적인 대안적 생활양식을 영위하는 것이 생태를 구현하는 것이다. 그것은 성장지상주의에 반대하고 중앙집권적 경성 에너지 경로가 아니라 지방분권적 □연성 에너지 경로□(soft energy path)를 지지한다.

지방분권과 지역혁신은 이러한 참여-연대-생태라는 보편적 가치에 따라 추진되어야 대안적 지역발전에 기여할 수 있다. 주민참여 없는 지방분권은 지방정부 관료와 토호들의 권력만 강화할 것이다. 따라서 지방분권은 참여민주주의로서의 풀뿌리 민주주의와 결합해야 한다. 중앙집권적 개발독재 국가가 해체된 이후 시장이 국가를 대신하는 신자유주의적인 □시장 지향적 분권□(market-oriented decentralization)이 아니라, 지역공동체가 지방정부와 함께 국가를 대신하는 민주적인 □공동체 지향적 분권□(community-oriented decentralization)이어야 한다.

연대 없는 지역혁신은 소수의 엘리트만을 위한 혁신이 될 것이다. 지역혁신의 성과가 공동체 실현의 관점에서 지역 주민들에게 배분되는 메카니즘이 구축되어야 한다. 민주주의 없는 지역혁신은 지역주민 대중을 배제한 엘리트 지향적 사회를 만들 것이다. 따라서 참여와 연대를 지향하는 지역혁신이 되어야 한다.

생태계를 파괴하는 지방분권과 지역혁신은 지역발전을 지속 불가능하게 할 것이다. 생태를 지향하지 않는 지방분권은 지역개발을 명분으로 지역수준에서의 환경파괴를 촉진할 가능성이 있다. 생태를 지향하지 않는 지역혁신은 성장의 대가로 환경파괴를 가져올 것이다. 따라서 지속가능한 지역발전을 위해서는 생태를 지향하는 지방분권과 지역혁신이 되어야 한다.

이처럼 참여-연대-생태를 지향하는 지방분권-주민자치-지역혁신은 21세기 대안적 지역발전 모델이다. 동시에 그것은 동시에 대안적 국가발전모델이기도하다. 이 대안적 지역발전모델은 내발적이고 주민중심(people-centred)이며 공동체 지향적이며 지속가능한 발전모델이다. 참여민주주의와 인적자원개발을 촉진하고 복지공동체를 구현한다는 점에서 지속가능한 인간발전(sustainable human development)이란 비전을 실현하는 길이다.

3. 분권□자치□혁신을 위한 지역시민사회의 역할

지역혁신과 복지공동체를 위한 □민주적 협치□의 실현

2003년 12월 29일에 지방분권특별법, 국가균형발전특별법, 신행정수도건설특별조치법 등 지방살리기 3대법이 제정됨에 따라 마침내 지방분권 시대가 열리게 되었다. 지방분권시대에 대안적 발전을 통해 더불어 잘사는 지역사회를 만들기 위해 지역시민사회가 담당해야 할 역할은 무엇일까?

대안적 지역발전을 위한 핵심적 조건인 지방분권□주민자치□지역혁신을 추동할 3주체는 지방정부, 지역기업사회, 지역시민사회이다. 분권과 자치와 혁신을 실현하는데 있어 이들 3주체의 역할은 어떻게 분담되어야 할까?

중앙정부로부터 지방정부로 권한을 이양하고 서울/수도권으로부터 지방/비수도권으로 자원을 분산하는 지방분권에 이들 3주체가 동일한 이해를 가지기 때문에 서로 연대하는 것이 마땅하다. 지식정보사회에서 지역시민사회내의 대학, 언론, NGO는 지방분권이 자신도 살리고 지역도 살릴 수 있는 과정이기 때문에 함께 연대할 수 있다. 지방분권이 되어야 NGO의 운동환경도 개선되고 지방정부의 권한이 강화되는 만큼 그 지방정부를 감시하는 NGO의 위상도 높아진다. □지방분권은 지역NGO를 강화한다□는 명제가 성립한다.

주민자치는 특히 지역주민 스스로 혹은 지역 NGO가 적극적으로 획득해야 실현될 수 있다. 지방분권특별법에 근거하여 실시될 주민소송제와 주민소환제, 그리고 주민투표제는 주민자치를 활성화시킬 제도적 기초이다. 이제 이러한 제도를 실질적으로 운용할 주체인 주민의 자치역량 강화가 과제로 대두되고 있다. 지방정부의 입장에서도 주민의 창의성을 지역발전에 투입하려면 다양한 참여기구를 통한 주민자치가 요청되기 때문에 주민자치의 활성화에 노력할 것이다. 지역 NGO는 풀뿌리 주민참여 운동을 통해 주민자치의 내실을 기해야 한다.

지역혁신이 이루어지려면 기술혁신, 제도혁신, 문화혁신을 포함하는 지역의 총체적 혁신이 일어나야 한다. 낡은 규칙을 버리고 새로운 규칙을 도입하는 제도혁신과 □창조적 파괴□를 하는 혁신하려는 의지와 경제주체들간의 신뢰와 협력이라는 문화가 형성되는 문화혁신이 없으면 지역의 기술혁신을 기대할 수 없다. 여기서 기술혁신은 기업사회가, 제도혁신은 지방정부가, 문화혁신은 지역시민사회가 각각 주로 담당해야할 역할이다. 여기서 대학은 기술혁신, 제도혁신, 문화혁신을 위한 지식을 창출해야 하며, NGO는 제도혁신 운동과 문화혁신운동을 전개해야 한다.

지방분권 시대에 지역의 내발적 발전을 위해서는 지역혁신체제가 구축되어야 하지만, 지역혁신체제가 주민의 삶의 질을 높이는 지속가능한 지역발전으로 연결되려면, 참여-연대-생태라는 기본가치를 공유하는 사람들에 의한 □민주적 협치□(democratic governance)가 이루어져야 한다. 단순히 민과 관이 함께 의사결정과 집행을 하는 협치로서는 안 된다. 기득권을 가진 지역의 토호나 엘리트만 협치에 참가하는 권위주의적 협치는 그 자체가 비민주적일뿐 아니라 지역혁신을 저해할 수 있기 때문이다. 광범한 주민의 민주적 참여를 통한 지역주민의 에너지의 집결은 지역혁신의 성공적 추진의 관건이 된다. 지방분권시대에 지역주민은 이제 자치단체를 민주적으로 통제하는 주체일뿐만 아니라 동시에 자신의 창의성과 적극성을 지역발전에 투입하여 지역을 만들어가는 형성의 주체이어야 한다.

이와 관련하여 국가균형발전특별법에 근거하여 설치될 지역혁신협의회의 구성이 결정적으로 중요하다. 지역혁신협의회는 국가균형발전계획의 토대가 될 지역혁신발전계획을 수립하고 국가균형발전 관련사항을 심의하게 되어 있다. 앞으로 지역발전 방향을 설정하는 중추적 기구가 될 지역혁신협의회가 참여, 연대, 생태의 기본가치를 지향하는 민주적이고 혁신적인 각계 인사들로 구성될 때, 진정한 의미에서 지역혁신을 기대할 수 있을 것이다. 지금까지와 같이 지방자치단체의 또 하나의 관변조직이나 무기력한 들러리 조직이 되지 않도록 해야 할 것이다. 요컨대 지역혁신협의회에는 새로운 패러다임을 가지고 지역의 각 부문의 낡은 패러다임을 창조적으로 파괴할 혁신주체들이 참가해야 한다.

그런데 창조적 파괴를 하는 혁신과정은 일반적으로 급격한 구조조정을 수반하는 단절적이고 불안정한 과정이고 반드시 승자와 패자를 낳기 때문에 사회통합을 위한 연대가 복지공동체(welfare community) 형태로 실현되어야 한다. 시장경쟁에서 탈락한 경제주체 특히 실업자에 대해 현금급부를 통해 사회안전망(social safety net)을 까는 것은 중앙정부의 역할이고 지방자치단체는 육아, 양로, 의료, 교육 등 현물급부 형태의 사회복지를 실현해야 한다. 이러한 현물급부는 가까이 있는 정부인 지방자치단체와 지역시민사회가 파트너쉽을 형성하여 만드는 제3섹터를 통해 이루어질 수 있다. 이는 지역 일자리 창출에도 기여할 것이다. 이러한 지역파트너쉽의 형성은 민주적 협치의 주요 구성요소가 된다.

민주적 협치를 통해 지역혁신이 성장지상주의로 흘러 환경을 파괴하는 생산체제와 개발방식을 조장하지 않도록 생태주의적 관점에 의해 규제되어야 한다. 지방분권시대에 지역발전계획 혹은 지역혁신발전계획 수립과정에서 과거 개발독재 시절 중앙정부에서 횡행했던 성장지상주의가 지역에서 재현될 가능성이 높다. 지역경제발전이란 명분을 가지고 나타날 우려가 있는 생태계 파괴적 성장지상주의를 통제하지 않으면 지속가능한 지역발전을 기대할 수 없다. 민주적 협치는 지속가능한 지역발전을 위해서도 반드시 요청된다.

지역시민운동은 이제 이러한 민주적 협치를 위한 활동을 펼쳐야 한다. 민주적 협치를 위해서는 지역시민운동이 새로운 정체성을 확립해야 한다. 지역주민의 입장에서 한편에서는 자치단체를 비판하면서도 다른 한편으로는 협력해야 하는 □비판적 파트너쉽□의 형성이 필요하다. 지역시민운동은 비판의 주체임과 동시에 형성의 주체이어야 한다.

지금까지의 시민운동은 주로 비판의 주체이었다. 이제 지방분권 시대에 지역시민운동은 동시에 지역의 대안적 발전을 위한 형성의 주체이어야 한다. 단순한 비판자에 머물지 않고 적극적으로 형성의 주체가 되어 지방정부와 함께 대안적 발전을 지향하는 서로 협력하는 파트너가 되어야 한다. 이는 지역시민운동의 새로운 사회적 책임을 다하는 길일뿐만 아니라 자신의 위상을 높이는 길이기도 하다. 민주적 협치를 하기 위해서는 지역 NGO의 전문성이 획기적으로 강화되기 않으면 안된다. 투쟁하는 NGO로부터 학습하는 NGO로 전환되지 않으면 안된다.

요컨대 지방분권 시대에 지역시민운동은 대안적 지역발전을 선도하는 형성의 주체가 되어야 한다. 그래야만이 지역과 지역시민운동에 미래가 있을 것이다. 참여□연대□생태를 지향하는 각계각층의 분권□자치□혁신 주체들을 묶어 □대안적 발전연합□을 결성하고 지역사회의 총체적 혁신을 추진하는 것이 지방을 살리고 지역 시민운동도 살리는 길이 아닐까 한다.

새로운 사회운동으로서의 지방분권운동

우리나라에서 최근에 등장한 지방분권운동은 지금까지의 시민운동과는 다른 새로운 사회운동이다. 기존의 보수와 진보를 뛰어넘는 새로운 사회운동이다. 지방분권운동에 대한 올바른 이해와 그것에 기초한 건설적 비판과 창조적 협력이 시민운동에게 요구되고 있다. 지방분권운동은 어떤 운동이고 다른 시민운동과는 어떤 연관이 있을까?

지방분권운동은 세계에서 유래 없는 과도한 중앙집권과 서울집중 현상을 보이고 있는 한국에서 지역주민의 삶의 질을 높이는 사회운동으로 그 위상이 부여되고 있다. 지방분권운동은 중앙집권-서울집중 체제에서 비롯되는 중앙과 지방, 서울/수도권과 지방/비수도권간 심각한 불평등과 차별을 타파하려는 새로운 사회운동이다.

지방분권을 통해 지방이 결정권을 가지고 서울과 수도권의 과잉과 과밀이 해소되고 지방의 부족과 과소가 해결되면 서울의 경쟁력과 지방의 경쟁력이 함께 높아져 국가전체의 경쟁력이 높아질 수 있으며, 지방민과 수도권 주민의 삶의 질을 다 같이 높일 수 있다. 이런 까닭에 지방분권운동은 세계화 시대에 부응하여 지방/비수도권과 서울/수도권을 동시에 살리는 상생의 운동이다.

지방분권운동은 □지방분권-주민자치-지역혁신□을 통한 지역경제의 내발적 발전을 추진하려는 운동이다. 더 나아가 지방분권운동은 □참여-연대-생태□라는 기본가치를 지향하는 지역의 내발적 발전(endogenous development)을 도모하려고 한다는 점에서 대안적 발전(alternative development)운동이다.

지방분권운동은 한국사회의 정치, 경제, 문화 각 영역에서 자리잡고 있는 중앙집권-서울집중체제를 전면적으로 개혁하여 지방분권적 민주 국가/사회를 건설하려는 점에서 국가경영 패러다임과 사회운영원리를 바꾸는 운동이다. 따라서 지방분권운동은 정치운동, 경제운동, 문화운동 등 사회 전반에 걸쳐 전개되는 총체적 사회개조운동일 수밖에 없다. 이 때문에 이 운동은 총체적 시각을 가지고 장기적인 전망을 하면서 일관되게 전개할 때 그 장기적 성과를 볼 수 있는 운동이다.

지방분권운동이 지역발전을 가로막고 있는 중앙집권·서울집중 체제라는 구조에 대한 개혁운동을 의미한다면, 지역혁신운동은 지역발전을 저해하는 지역 자신의 낡은 패러다임을 창조적으로 파괴하는 주체개혁운동을 의미한다. 지방분권이란 구조개혁이 있어야 지역혁신이란 주체의 혁신이 가능하고 지역혁신이 있어야 실질적인 지방분권을 실현할 수 있다. 지역혁신을 통한 지역주체들의 능력 향상이 없으면 지방분권을 획득하고 유지할 수 없다. 지방분권운동이 주민자치운동과 결합되어야 민주운동으로서 뿌리를 가지고 내실을 기할 수 었다. 이런 점에서 지방분권운동은 주민자치운동 및 지역혁신운동과 보완성을 가지는 운동이다.

지역 내에서 지방분권운동은 지방분권에 동의하는 각계계층이 동참하는 운동이 되어야 한다. 지방분권운동은 대안적 발전모델을 지향하는 주민자치운동, 환경운동, 여성운동 등과 결합되어야 한다. 그것은 기존의 개발지상주의적 성장연합(growth coalition)과는 다른 참여·연대·생태의 가치를 지향하는 대안적 발전연합(alternative development coalition)에 기초하여 전개되어야 한다. 그리고 지방분권운동은 지역내 대안적 발전연합의 지역간 네트워크를 통해 이루어지는 지역연합운동이다. 요컨대 지방분권운동은 대안적 발전모델을 추구하는 계층연합·지역연합 운동이다.

주제발표

지방분권화 시대의 주민자치 활성화 방안

염태영(수원환경운동센터 공동대표)

1. 들어가며

□참여정부□가 들어선 지 1년 반 가까이 되었다. 그리고 '지방분권 로드맵'이 발표된 지 거의 1년이 되어오고 있다. 그러나 '국민의 국정참여'와 '지방의 자치역량 존중'을 앞세운 참여정부의 개혁과제들이 일정한 성과를 거두었다고 평가하기는 아직 이른 것 같다. 또한 이와 같은 분권화 과제들이 21세기 국가 발전의 중요한 기초가 되리라는 믿음을 우리 국민들에게 확실히 인식시켜준 것 같지도 않다. 물론 그 동안 '지방분권'과 '균형 발전'을 위한 3대 특별법이 제정되었고, 관련사업들이 꾸준히 추진되고는 있으나, 국민들이 느끼기에 피부에 와닿는 확실한 변화는 아직 크게 드러난 것이 없기 때문이리라.

사실 참여정부 초기 지방분권과 균형 발전, 그리고 신행정수도 이전 등과 관련해 정부는 상당한 의욕을 보였으며, 이에 대한 국민들의 기대심리와 우려도 매우 컸다. 그러나, 새정부 출범 6개월만에 집권여당은 분당의 소용돌이에 빠졌고, 각 당은 총선 올인 전략에 따라 국정의 주요 사안들을 정쟁의 대상으로 삼더니, 급기야 국회는 대통령 탄핵 소추라는 헌정 초유의 사태까지 빚고 말았다.

이 과정에서 그 동안 국민들 앞에 던져진 주요 국정과제들은 하루아침에 수면 아래로 가라앉았다. 또한 총선 국면에서는 탄핵 해소와 심각한 경기 침체, 그리고 실업문제 극복 등에 국민들의 관심이 더욱 집중되었다. 이 같은 혼란과 혼미 끝에, 4.15총선과 헌재의 탄핵 기각 결정을 거쳐 국회의 다수당이 되어 돌아온 정부 여당은 이제부터 명실상부한 제2기 국정과제를 추진하겠다고 의욕을 벼르고 있다.

우리 국민들은 참여정부의 슬로건에 합당한 내실 있는 자치개혁과 지방분권 로드맵이 제대로 추진되길 기대하고 있다. 그렇기 때문에, 지금 이 시점에 오늘 우리가 다루고자 하는 □지방분권화 시대의 지역 시민사회 활성화 방안□ 등과 같은 분권화 과제를 논의하는 것은 매우 시의적절하고 의미있는 일이라 생각한다.

다만, 오늘 제1, 2분과의 주제가 □주민자치 활성화 방안□과 □지역시민운동 활성화 방안□으로 나뉘었으나, 지역의 자치운동이란 것이 대부분 시민운동단체와 주민들이 함께 결합하여 추진되는 양상을 띠는 우리현실에 비추어, 이를 구분하여 고찰하기란 매우 어려운 일이다. 따라서 오늘 세미나의 구성상 '주민자치'쪽에 비중을 두어 달라는 주최측의 요청에 따른 제 몫의 발제 준비가 매우 곤혹스러웠음을 밝힌다. 이 부분 많이 부족하더라도 이해를 구함을 전제한다.

2. 지방분권화시대 주민자치의 현주소

주민자치의 바람직한 모델 제시나 활성화 방안을 논하기 전에, 현재 우리 주변에서 흔히 볼 수 있는 주민참여나 자치의 실상을 몇 가지 예화를 통해 같이 생각해보기로 한다. 아래의 예화들은 □아름다운 아파트 만들기□나 □안전한 통학로 만들기□ 등과 같은 주민자치의 미담(?)이 아니다. 개발주의시대 우리들의 자화상이자, 도시 공동체 아파트 주민자치의 현주소를 말해주는 단편적 사례일 뿐이다.

(예화 1) 아파트 단지내 녹지 개발 관련 주민 요구

□□시는 경기도 내에서도 재정자립도와 주거만족도가 매우 높은 도시이다. 이 도시의 한 단지 아파트 주민들은 부지 동측의 녹지대 임야(명의자: 아파트 주민 소유)를 개발부지로 활용할 수 있도록 해달라고 오래 전부터 시에 압력을 넣었다.

애초 입주 당시 □□공사로부터 보전녹지로 지정되지 않은 이곳 임야의 명의를 넘겨받은 아파트 주민들은 자기들의 재산권을 행사하겠다며 집단 민원으로 □□시에 개발허가를 요구했다. 그렇지만 이 도시의 다른 시민들은 이곳 녹지대 개발을 절대 허가해서는 안된다며 개발 반대를 강하게 주장하고 있었다.

얼마전 □□시는 이 곳 소유지분을 갖고 있는 주민들의 요구를 더이상 거부하지 못하고, 경기도에 지구단위계획 변경 결정을 요청하기에 이르렀다.

도시계획 심의 결정권자인 경기도는 도시 전체의 쾌적한 주거환경 보전을 위해, 녹지자연도 6, 7등급의 이 완충녹지를 아파트 부지로 허용할 수 없다며 현재 반대하고 있다.

한편, 이 도시는 최근 군부대 사령부가 이 도시의 그린벨트에 이전해 오는 문제로 한창 떠들썩하다. 거리 곳곳에는 □녹지대 파괴하는 군부대 이전 결사 반대□ 플랑카드가 나부끼며, 시장의 단식 농성 기사가 신문지상에 오르기도 하였다.

이처럼 주민의 자치권이 도시 전체의 공공성과 상충하는 유사한 경우를 우리는 주택 재개발 사업이나 신도시 개발 예정지 현장마다 목격하곤 한다.

(예화 2) 대규모 실내골프장 시설 건설 반대 주민운동

□□시는 대규모 택지지구를 조성하며, 한 아파트 단지 내에 일정 면적의 공공시설 부지를 남겨두었다. 이 공공시설 부지에 오랫동안 공공기관이 입주하지 않자, 이곳을 체육시설 부지로 용도 전환하여 매각하였다. 이 부지는 2번의 유찰 후, 주변 지가보다 훨씬 싼 가격으로 매각되었다. 부지 매수자는 이 땅을 담보로 부지 매입비보다 훨씬 높은 은행 융자를 받았고, 이 자금으로 대규모 실내골프장이 들어선 대형 체육시설을 짓기 시작하였다.

이곳 부지와 맞붙어 있는 아파트 주민들이 이러한 실내골프장 시설 건립 계획을 알게 되자, 주민들은 대책위를 구성해 소음과 교통 공해 등 주거환경권 수호운동을 벌여나갔다. 그리고 □□시의 특혜 분양 의혹 등을 제기하기 시작하였다.

치열한 반대운동 속에서 주민들은 체육시설 건물에는 수영장과 헬스장, 실내골프장 등과 같은 체육시설이나 부대 상가 등은 들어설 수 있지만, 이제까지 관행처럼 묵인해온 일반상가 분양은 할 수 없다는 사실을 알게 되었다. 주민들은 의혹에 가득찬 시의 행정에 강력히 항의하였고, 첨예한 대립은 아직도 지속되고 있다.

그런데 의아(?)한 일이 지난 4.15총선에서 드러났다. 주민들의 여러가지 행정요구를 철저히 외면하여 비난받던 국회의원과 자치단체장이 소속된 정당의 지지도가 다른 곳에 비해 이 아파트 단지에서 월등히 높게 나왔다는 사실이다. 비교적 넓은 평수 대의 이곳 아파트 주민들이 주거환경권 수호보다, 계층적 이해가 더 큰 위력을 발휘한 것 아니겠냐며 주변에서 한마디씩들 했다.

(예화 3) 시내 중심가 고가차도 건설 반대 주민운동

2002년 제3기 민선 자치단체장 선출 이후 □□시에서는 시내교통난 해소를 주요 시정과제로 삼았다. 시내 곳곳의 도로 건설 사업에 최우선 투자를 하였다. 시내 통과 국도의 교차로에는 어김없이 고가차도나 지하차도를 계획하였다.

시내 한 곳의 교차로에 고가차도 공사가 착공되었다. 이곳은 교통전문가들도 고가차도의 효용성에 의문을 제기하던 구간이었다. 서울시에서는 기존의 고가도로도 뜯어내는 판에, 도시 경관을 크게 해치는 고가도로 건설 정책을 펴는 우리시의 행정을 도저히 이해할 수 없다며 주변 아파트 주민들이 크게 반발하였다. 몇 번의 크고 작은 충돌 끝에 □□시와 시공업체는 주민들을 공무 및 업무집행 방해죄로 경찰에 고발하였다. 주민대책위원장과 이를 지원하던 시민단체 활동가가 구속되었다. 또한 주민대책위원 중에는 법원에서 벌금형을 선고받은 이들도 생겨났다.

이런 와중에도 공사는 계속 진행되어 며칠전 고가차도가 완공되었다. 지난 주말, 주민들은 주민대표들에게 부과된 벌금을 함께 마련하기 위해 기금 모금 바자회를 열었다.

주민들은 또한 시 행정의 주요 정책 결정과정에 진정한 주민대표가 참여하고 있는 것이 얼마나 중요한 일인가 하는 점을 새삼 깨달아, 금번 6.5 보궐 선거에 주민대책위 임원 한 사람을 시의원 후보로 출마시켰다.

이상은 우리 주변에서 흔히 보아오는, 주민운동 사례이다. 우리의 주민자치 현실은 아파트 자치회나 주민자치센터와 같은 일상적 생활자치 활동 아니면, 주민들의 집단적 이해와 관련된 현안 발생시 대책위 차원으로 급히 꾸려지는 주민대책위 형태로 나타나고 있다.

주민들의 집단적 이해 관계를 관철하고자 하는 주민조직은 공공의 이익을 수호하기도 하고, 소수 주민들의 이익만을위해 활동하기도 한다.

전자인 경우, 행정의 불합리성을 개선시키기도 하고, 지역사회 현안에 대한 대안을 마련하는데 기여하기도 한다. 그러나 더욱 중요한 점은 주민의 삶과 직·간접 관련된 시 행정의 의사결정 과정에 눈 떠감으로서, 참여와 자치의 중요성을 한층 명확히 인식하게 된다는 점이다. 세 번째 예화에서 보듯, 이제까지 시니컬하게만 보아온 공직 선거에 대하여 주민들의 공적 입장을 대변할 주민 대표를 시 행정부나 의회에 진출시키는 것이 상당히 효과적인 참여와 자치의 한 방법임을 깨닫기도 하는 것이다.

그러나 한편, 후자의 주민운동은 우리가 보통 NIMBY라고 부르는 지역이기주의를 크게 벗어나지 못하는 경우이다. 이러한 한계를 벗어나기 위해서는 공동체의 공공선을 추구하고, 장기적 관점에서 미래세대의 이익에 기여하도록 주민운동의 대상과 내용, 역할 등이 깊이 있게 성찰되어야 한다.

날만 새면 지역 개발 정책들이 발표되어 토지의 투기적 수요와 부동산 개발 이익을 부추기는 현실 속에서 주민들만 자기의 이익을 포기하고 공공의 이익을 먼저 생각하자고 하는 것은 무리이다. 따라서 종래의 지역 개발 방식은 진정한 주민자치의 성숙을 위해서도 심각히 반성되어야 하며, 주민자치의 마을공동체성 운동은 이제 새로운 전형을 만들어야 한다. 미래와 공공선을 먼저 고려하는 한국형 주민자치의 지역발전 모델을 모색하는 것은 분권화시대의 가장 요긴한 과제 중 하나이다.

3. 살맛나는 마을만들기를 위한 주민자치운동

1) 주민자치 훈련의 장(場)

□주민자치□, □삶터 자치□를 지향하는 새로운 양상의 주민운동으로 □마을만들기□운동이 지역의 시민단체들과 주민조직들에 의해 다양하게 시도되고 있다. 지방자치시대에 자기 지역사회를 살기좋은 생활공동체로 만들기 위한 주민 주체의 새로운 대안사회운동이 떠오르고 있는 것이다. 외국의 우수 사례들이 한창 소개되고 있으며, 이를 우리식으로 접목하기 위한 전문가들의 노력도 활발하다.

□마을 만들기□란 용어 자체는 80년대부터 발전한 일본의 □마찌즈꾸리(□□□□□)□가 90년대 후반 국내에 소개되면서 □마을가꾸기□ 혹은 □마을만들기□ 등의 용어로 정착된 것이다. 그 의미는 주민이 주체가 되는 일종의 □커뮤니티 디자인(Community design)'을 뜻한다. 따라서 마을 만들기에서 가장 중요하게 다루어지는 것은 지역 주민들의 참여와 지자체와의 협력, 그리고 지역성의 고려이다. 또한 마을 만들기는 추상적인 정책이나 계획이 아니라 지역 삶의 터전을 만들고 가꾸어 나가는 구체적이고도 실질적인 운동이다.

이와 같은 마을만들기 운동이 성공하기 위해서는 주민들의 적극적인 참여뿐만 아니라, 아직까지 우리의 현실 속에서는 시민단체와 전문가의 지원도 매우 요긴하다. 특히 시민단체는 주민과 함께 마을 만들기 사업에 직접 참여하거나, 각 지역의 사례와 경험을 연계·교류하게 하고, 주민과 행정사이의 익숙치 않은 관계를 원활히 조정해주는 중재자의 역할을 하기도 한다. 그러나 이 경우에도 더욱 중요한 점은 삶의 기반을 그 지역공동체에 일치하고 있는 주민들의 역할이다. 주민들의 자생적 역량이 충분히 성숙되지 않은 상태에서 외부의 지원이나 역할이 지나치게 앞설 경우 마을만들기 운동은 자립하거나 지속되기 어렵기 때문이다.

또한, 마을만들기 운동이 지역사회에 뿌리내리고 성공할 수 있게 하는 중요한 열쇠는 행정의 역할과 지원이다. 행정과 주민, 이 양자가 □주민참여□ 또는 □주민 주도형 행정□의 새로운 경험을 통해 함께 변화해야 하기 때문이다.

행정이 준비하고 실천할 수 있는 마을만들기 지원 사례로는 행정 조직의 설치, 지원재정 프로그램의 운용, 그리고 마을만들기 관련조례나 제도의 도입 등을 들 수 있다.

일본의 마을만들기 운동의 경우, 지원 전담 행정조직으로 □마을만들기 지원과□나 □마을만들기 센터□ 등이 있으며, 재정지원 방식으로 □마을만들기 지원기금□ 등이 운영되고 있다. 또한 대부분의 일본 도시들은 □마을만들기 지원조례 또는 요강□ 등과 같은 제도적 지원 장치를 갖고 있다. 미국의 도시들은 주민들이 마을단위의 도시계획을 세워나가기 위한 □마을계획수립 프로그램□을 운영하고 있다.

지방자치가 이제 본격화되면서 이러한 생활공동체 개선운동인 □마을만들기□ 사업은 바로 주민자치를 실험하고, 자치의 의미와 성과를 체득할 수 있는 가장 효과적인 훈련의 장(場)이 될 수 있다.

2) 국내 마을 만들기 유형과 대표 추진 사례

주민자치의 기반이자 생활공동체 운동의 기초로서 마을단위에 대한 재인식과, 이러한 마을공동체 운동의 확산은 세방화(Glocalization)와 분권화 시대의 전세계적 추세이다. 현재 우리나라의 마을만들기 운동은 외관상으로 마을 환경이 개선되는 것뿐만 아니라, 산업화, 도시화 과정에서 파괴된 마을 공동체를 새롭게 복원해 내고, 삶의 터전인 마을을 지속가능성의 원칙에 맞추어 재창조하는 지속가능한 지역사회운동으로 뿌리내려가고 있다.

이창우(2003). “우리 시대 새로운 화두: 지구화, 지역화, 지속가능성 그리고 녹색마을”. p.2. 지구화 시대에서 마을의 중요성이 강조되는 것도 이러한 글로벌 패러독스의 일종이라고 볼 수 있다. 즉“지구화가 점점 성숙하면 할수록 최소 사회단위로서의 마을의 힘은 더욱 강해진다.”고 말할 수 있다. 세계경제 경쟁시대에 있어, 이제 “지구적으로 생각하고 지역적으로 행동하라”는 말 대신 “지역적으로 사고하고 지구적 차원에서 행동하라”라는 말이 더 공감하기 쉬운 캐치프레이즈가 되고 있다.

우리나라 마을 만들기 유형은 그 지역실정과 참여하는 주체들에 따라 다양하게 추진되어 왔지만, 대체로 다음과 같이 ①생활환경 개선 유형, ②생존권 확보 유형, ③어린이들을 위한 유형, ④지역상권 활성화 유형, ⑤공동체 삶의 회복 유형 등으로 구분할 수 있다.

지방의제21 전국협의회의(2004).  □마을의제21 추진안내서□ p.12-13.  내용 요약 전재

□ 마을만들기의 유형

생활환경 개선 유형		□ 주민들이 거주하고 있는 일상 생활환경 개선을 목적으로 한 마을 만들기로 문화공간, 체육시설, 놀이터 등의 주민공용공간 확보나 외부공간 정비가 그 대표적인 것들. 국내 마을 만들기의 가장 대표적인 유형임
생존권 확보 유형		□ 절박한 생존권 문제에 대응하거나 주거권을 수호를 목적으로 시작된 마을 만들기로, 주민간의 결속력이 특히 강하기 때문에 행정이나 다른 이해 집단과의 첨예한 대립관계에 처하게 되기 쉽고, 이러한 갈등을 해결하는 과정에서 많은 어려움을 겪게 되는 경우가 있음
어린이를 위한 유형		□ 어린이들의 안전 문제나 놀이공간 확보를 위한 마을만들기로서 통학로나 안전한 공간의 확보, 그 외 주민공동 보육시설 조성이나 품앗이, 과외 등의 공동육아 활동들도 여러 지역에서 최근 활발함
지역상권 활성화 유형		□ 쇠퇴해가는 지역상권을 되살리거나 특색 있는 거리를 조성함으로써 지역을 활성화하기 위한 마을 만들기로, 대체로 고객을 유치하는 이벤트를 개최하거나 지역 환경 개선사업을 펼치는 것과 같은 상권회복 차원의 마을 만들기
공동체 삶의 회복 유형		□ 개인화되고 개별화되어 살아가는 황량한 도시 삶의 방식에서 벗어나, 이웃과의 관계를 회복하고 공동체적 삶을 구현하기 위한 시도로서 다수의 주민들이 공감하고 참여하기까지 대체로 많은 시간이 걸림

우리나라에서 추진된 마을만들기 사업중 위의 유형에 따른 대표적인 사례와 그 주요 내용을 살펴보면 다음과 같다.

□ 마을만들기 유형 구분에 따른 대표 사례

유 형	대 표 지 역	주요주체	주요내용
생활환경 개선 유형	사당동 양지공원	□ 지역주민 □ 행정 및 계획가	□구청의 주차장 조성에 주민이 반발하여 마 을공원이 조성된 사례 □공원조성과정에 주민이 적극 참여하였으 며, 조성 후 관리도 주민 주도 □주민과 행정, 전문가 파트너십의 가능성을 보여줌
생존권 확보 유형	산본 신도시 쓰레기 소각장 입지	□ 행정 □ 지역주민 □ 전문가	□쓰레기 소각장 건설을 뒤늦게 알게 된 주 민들이 반발하여 입지를 재선정하는 과정 을 겪게된 사례 □부지 재검토과정에서 일반주민에게 후보지 를 공개적으로 추천받는 등 주민참여 모색
어린이를 위한 유형	서울 강북 미아3동 가고 싶은 놀이터 만들기	□ 지역주민 □ 열린사회 북부시민회	□주민쉼터 역할을 하는 한빛놀이터를 지역 의 커뮤니티 공간으로 조성 □놀이터에서 이벤트(단오, 백중잔치, 영화제, 어린이 성교육, 놀이터에 생명심기, 보물찾 기 등)와 주민조직화(토박이 발족, 토박이 마을신문 - 우리동네사람들 - 발행, 마을축제 기획, 놀이터 사랑방 운영 등)사업 추진
지역상권 활성화 유형	인사동 작은 가게 살리기 운동	□ 열두가게상인 □ 일반시민 □ 도시연대	□대형개발 시행으로 인한 임대상인들의 퇴 출에 반발한 도시 정체성 운동 □상인들과 시민단체, 전문가가 협력하여 인사동 살리기 합의를 도출 및 이를 반영한 도시계획수립
공동체적 삶의 회복 유형	대구 삼덕동 골목 가꾸기 실험	□ 시민운동가 □ 지역주민	□담장을 허물어 골목 공원을 조성하고, 주 민·시민의 호응으로 마을단위 및 도시 전체로 확산된 사례 □물리적 환경개선과 더불어 다양한 공동체 프로그램이 병행될 때 도시정비의 효과가 높음

3) 마을만들기와 「마을의제21」

주민자치형 마을만들기 사업을 「의제21」식 버전으로 하면 「마을의제21」이라 할 수 있다. 「의제21」은 1992년 브라질 리우회의에서 21세기 지구환경 보전을 위하여 국제사회가 지속가능한 발전을 위해 이행해야 할 분야별 실천계획을 구체적으로 제시한 기초규범이다. 전 세계적인 산업화의 흐름과 이에 따른 환경오염의 심각성이 더해지면서 생태적인 수용력을 고려한 발전의 속도와 방향 조절이 필요하게 되었으며, 교통 및 정보통신의 발달로 국가간 장벽이 무너지면서 전 지구적 차원의 지속가능발전의 규범이 필요하게된 것이다.

이러한 「의제21」은 환경문제뿐만 아니라 빈곤퇴치, 인간정주, 소비행태 등 사회 경제적인 이슈들을 폭넓게 다루고 있으며, 이를 위해 각 분야에서 협력해야 할 9개 주요그룹(여성계, 청소년, 농민, NGO, 지방정부, 근로자와 노동조합, 기업과 산업계, 과학기술계, 원주민)을 설정하고 있다. 또한 「의제21」은 실질적인 지속가능 개발의 구현을 위해 각국의 실천계획을 작성하도록 권고하였다. 이에 따라 각국에서는 국가적 차원의 추진계획인 「국가의제21」을 수립하고, 이에 대한 평가를 지속가능개발위원회 회의를 통해 국제사회에 보고하도록 하고 있다.

국가단위의 「국가의제21」은 다시 지역단위의 실천계획인 「지방의제21」로 구체화된다. 「의제21」과 「국가의제21」이 지속가능한 개발을 위한 큰 틀의 원칙과 규범을 제시하는 것에 비해, 「지방의제21」은 지역에서의 구체적인 실천을 위해 지역 주민과 전문가, 지역 행정인력이 협력하여 목표를 설정하고 실천계획을 마련하는 지역사회운동의 성격을 갖는다. 분권과 자치가 강화되고 지방정부의 역할이 중요해 지면서, 각 지역의 개발 문제를 해결하는 주체는 각 지자체와 지역 주민들 자신이기 때문이다.

리우회의 이후 지속가능한 발전이라는 커다란 전제는 이제 거스를 수 없는 시대적 대세이자 전 지구적 규범으로 자리를 잡아가고 있다. 이에 따라 「의제21」 역시 세계화, 혹은 지구화의 흐름 속에 급속하게 퍼져나갔으며, 이제는 어느 분야에서나 당연시될 정도로 일반화되어 있다. 이처럼 「의제21」이나 「국가의제21」과 같은 원칙이 널리 적용될수록, 각 지역단위의 실천의 중요성이 커지고 있으며, 이에 따라 해결해야 할 문제도 날로 증가하고 있다. 지속가능한 발전이라는 목표는 같아도 각 지역의 특징에 따라 목표를 달성하는 방법은 상이하게 다를 수밖에 없으며, 지구화가 성숙할 수록 각 지역의 독특한 문화와 전통을 살리는 일은 더욱 중요해 지기 때문이다.

이와 같이 지역 차원의 실천의 중요성이 커지면서 「지방의제21」을 보다 구체화할 필요성이 대두되었다. 「지방의제21」에서 지역주민들의 정주단위를 대상으로 하고, 주민과 NGO, 행정의 각 주체들이 실질적으로 참여하여 지속 가능한 지역 만들기를 실천하는 것을 「마을의제21」이라 한다.

즉, 「마을의제21」(Community Agenda 21)은 지방자치단체의 「지방의제21」을 지역의 가장 기초단위인 마을 차원에서 구현할 수 있도록 지침을 제시하고, 실천을 위한 방안을 마련하고자 하는 것이다.

이러한 「마을의제21」은 주민들이 자신들의 생활환경으로 인식하는 마을을 대상으로 한다는 점, 시민들의 자발적인 참여를 바탕으로 한 물리적·비물리적 생활환경 개선 사업이라는 점, 획일적인 규범의 제시가 아니라 대상이 되는 마을 각각의 특성에 따라 매우 다양한 양상으로 나타나는 실천운동이라는 점에서 앞서 서술한 마을만들기와 매우 유사하다. 하지만 또한 「마을의제21」 개념이 지향하는 바의 차이로 인해 다음과 같이 □마을만들기□ 운동보다 강조되는 몇 가지 특징도 있다.

4)「마을의제21」의 특징

기존의 마을만들기가 주민참여에 의한 실천적 생활개선운동이라는 측면이 강조된 나머지, 마을의 장기적인 발전계획에 대한 비전이나, 다른 지역과의 연관성 등에 대한 고려가 미흡했던 것이 사실이다. 또한 주민과 행정, 시민단체 및 전문가들의 협력에 대한 필요성을 느끼면서도 이를 위한 제도나 기구, 조직체계가 정립되어 있지 않았다. 지금까지의 마을만들기 사례가 성공과 실패의 큰 편차를 보이는 중요한 이유 중 하나가 바로 여기에 있다고 여겨진다.

지속가능한 사회를 만들어나가는 가장 기초적 공동체 단위인 □마을□을 통해 주민들이 자치역량을 키워나가고, 마을 공동체성을 회복하기 위해서는 다음의 「마을의제21」의 기본 개념과 특징에 유의해야 한다.

첫째,「마을의제21」은 지구적 차원에서 제기된「의제21」로부터 구체화되어진 개념이니 만큼 국가와 지방정부 단위의 각종 계획과「의제21」과의 연관 속에서 추진하여, 고립된 □마을□이 아닌 전체 속에서 □마을□을 이해하고 다루어야 한다. 지금까지 진행된 마을만들기가 개별적인 문제 해결의 경험을 축적해 왔다면, 앞으로 추진될「마을의제21」은 이러한 개별적인 운동을 하나로 묶어내는 통합적인 모습을 가져야 하며, 특히 상위 개념인「지방의제21」혹은 인접한 마을의「마을의제21」및 □마을만들기□ 활동 등과의 관계 속에서 추진되어야 한다.

둘째, 마을 주민, 관련 전문가, 기업 등 모든 집단이 참여해야 한다. 여기서「마을의제21」은 마을만들기에 비해 행정의 역할이 더욱 중요해 진다. 이는 지방정부에서 마을 만들기의 내용과 실천을 하향식으로 추진해야 한다는 뜻이 아니라, 이전에 비해 행정이 훨씬 더 체계적이고 적극적으로 지원을 해야한다는 것이다. 즉, 「마을의제21」 실천을 위해 행정은 주민들과 함께 장기적인 목표를 설정하고, 구체적인 실천이 원활하게 이루어지도록 도울 수 있는 행정조직 및 제도구축이 필요하며, 그 밖에도 여러 참여주체들의 효과적인 협력이 가능하도록 지원해야 한다.

셋째,「마을의제21」은 다양한 집단의 공동체와의 관계 속에서 지속가능한 마을의 미래를 담아내는 종합보고서이며, 마을 구성원들의 의지를 모아낸 자율 협약서이고, 또한 구체적인 행동계획을 밝히고 있는 실천계획서이다. 따라서 「마을의제21」은 공동체 합의의 약속이 얼마나 실천되었는지 평가할 수 있는 지표가 있어야 하며, 그 결과를 환류하는 과정이 포함되어야 한다. 즉,「마을의제21」은 지속가능한 마을 발전과 지구환경보전을 위한 종합적 접근전략이 포함되어 있으면서도 각 부분별 구체적 행동계획이 수립되어 있어야 한다.

넷째, 마을만들기가 실천을 중심으로 변화를 추구한다면,「마을의제21」은 실천이전의 계획수립과정이나 이를 위한 접근체계를 포함하며, 또한 반복적 실천을 위한 평가와 환류를 포함하는 종합적 활동체계이다. 즉, 마을단위의 □녹색 거버넌스□를 지향한다.

□ 마을의제21의 주체와 역할

행정		주민		전문가, NGO
□ 행정조직 □ 재정지원 □ 제도구축		□ 목표설정 □ 과제도출 □ 실천		□ 전문지식 및 정보제공 □ 실천방법 안내

4. 「마을의제21」 실천 사례

지역주민들에 의한 지속가능한 마을만들기 운동으로서 「마을의제21」사업이 실제 지역공동체에서 적용되어 정착된 사례는 아직 찾아보기 힘들다. 전국 각 지자체의 지방의제21 추진기구들은 지난 4∼5년 동안 꾸준히 시민단체 공모사업 등을 통해 지속가능한 마을만들기 운동을 실시해 왔다. 이러한 사업들은 대체로 「의제21」 정신을 바탕으로 이루어지므로 시민단체에 의한 포괄적 의미의 「마을의제21」 사업이라 할 수 있을 것이다. 그러나 시민단체가 아닌 지역사회 주민 중심의 「마을의제21」 운동은 아직까지 진행되지 못하였기에, 지방의제21전국협의회는 2003년도 행자부 지원 사업으로「마을의제21」시범사업을 진행하였다.

주민자치에 의한 지속가능한 지역사회 만들기 프로그램을 공모하여, 시범사업 3개 지역을 선정하였다. 농촌마을(충남 당진군 고니마을)과 도·농복합마을(강원 태백시 철암마을), 그리고 도시지역(인천 계양구 효성동) 등 3개 마을을 택해, 1차년도 사업을 실시하였다. 그 사업결과를 주민자치 활성화의 기초 연구 모델로서 여기에 소개하고자 한다.

물론 이 사례들은 적어도 3개년 이상 진행될 사업의 1차년도 사업이고, 또한 아직까지도 행정 지원이 열악한 시범사업적 성격을 띠고 있어 「마을의제21」 운동의 틀로 재단히기에는 많이 부족한 것도 사실이나, 주민참여형 「마을의제21」의 맹아적 성격을 띠고 있기에 과감히 소개한다.

지방의제21 전국협의회의(2004).  □마을의제21 추진안내서□ p.29-60.  내용 요약 전재

1) 오봉제 고니마을 의제21 (충남 당진군 신평면, 송악면)

① 현황 분석

□ 1920년에 농업용수 확보를 목적으로 축조된 오봉제는 유역면적 20.2□, 최대 담수용량 883천 톤의 저수지로서, 천연기념물 201호인 고니를 비롯한 많은 희귀 조류들이 서식하는 생태적 보고이다.

□ 이러한 고니의 오봉제 겨울나기는 계속될 것으로 보이지만, 오봉제 주변에는 고니가 겨울을 날만한 충분한 먹이가 확보되지 못하고 있다.

□ 또한 유료낚시터로 허가가 나있는 상태이므로 무분별한 낚시와 쓰레기 투기, 그리고 인근 축산농가에서 방류하는 축산폐수로 인하여 주변 환경이 매우 훼손되고 있어 대책이 시급한 실정이다. (2003년 9월 현재, 수질 COD 12.1ppm)

□ 뿐만 아니라 오봉제의 관리를 담당하고 있는 농업기반공사에서는 일부주민들의 매립건의가 있어 검토 중인 것으로 알려져, 고니 서식처 보존대책 수립이 매우 시급한 실정이다.

② 실천계획

□ 사업추진위원회 구성

□ 오봉제 생태기초조사 및 주민의식 설문·환경의식 조사

□ 주민교육(의제21 교육, 사업의 중요성)

□ 주민토론회 개최 및 환경감시단 구성

□ 탐조대 운영 선진지 견학 및 고니탐조대 설치

□ 연근 및 수초식재 등을 통한 고니무리의 먹이 확보

□ 겨울철 낚시금지 및 쓰레기 무단투기 단속, 수질정화작업을 통한 환경개선

□ 현재 150마리 정도의 고니무리를 300마리 이상이 안심하고 서식할 수 있는 서식환경 조성을 통한 고니마을 만들기

□ 고니마을 안내 및 주의사항 현판설치

□ 고니마을 현판식 및 환경협약식 체결

□ 고니마을 홍보

□ 고니마을 의제작성

③ 주요 성과 및 평가

□ 지역사회 구성원들의 공감대가 형성되어 방치된 채 훼손되고 있는 고니의 서식처를 보전하는데 주민들이 합심 노력함으로써 주민 참여형 마을의제21의 시범사례가 됨.

□ 안정적인 고니서식처의 확보를 통하여 철새와 인간이 공존하는 지역으로 조성하여 환경보전과 철새관광을 통한 체험환경 교육, 나아가 지역경제에 기여하는 지속가능한 발전의 모델 사례가 되도록 함.

□ 행정기관과 주민들에게 마을의제21의 의미와 취지에 대한 이해도를 높이고 다른 분야의 의제사업에도 관심을 갖고 참여할 수 있는 여건조성

④ 검토 및 환류

□ 조수보호구역 지정에 따른 사유재산권 침해 및 경작, 또는 축산에 제약이 따르지 않을까 우려하는 일부주민들의 반발이 있었으며, 향후 저수지 매립을 통한 지역개발 계획에 장애가 되는 것을 염려하는 의견도 있었음.

□ 설치된 탐조대의 운영과 관광객 안내 등 운영전반에 대한 경비와 인력을 확보하지 못하여 향후 애로사항이 예상됨.

□ 설치된 탐조대를 고니가 떠난 후 철거하였다가 다시 설치해야 하는 등 지속적 관리에 문제점 발생, 관계기관 및 경작농가와 운영방법 협의 필요.

□ 유료낚시터 임대취소를 종용하여 수질오염 및 위험요소 저감

□ 마을에서 생산되는 제품의 브랜드화를 위한 품질 향상 및 홍보

□ 조수보호구역 지정을 통한 안정적인 고니서식처 확보

2) 철암 마을의제21 (강원도 태백시)

① 현황 분석

□ 철암은 석탄공사 장성광업소의 석탄 배출지이다. 석탄공사는 국가에서 투자한 기관이기 때문에 정부측에서도 폐광처리가 가장 늦을 수밖에 없어, 철암은 태백에서도 마지막 폐광촌이 되거나, 적어도 마지막까지 탄광의 생산물이나 부산물을 처리하게 될 것으로 예상된다. 또한 주변 타 지역은 도시의 정비와 발전이 철암에 비하여 상당히 빠르게 진행되고 있고 도시기반 여건이 상대적으로 낫기 때문에, 철암의 폐광시 이 지역이 입는 타격은 더욱 심할 것으로 보여진다.

□ 지역주민의 구성이 노년층이나 은퇴자가 많은 점을 고려할 때 이들에게 일자리를 마련하여주는 관광산업과, 최소한의 일상을 영위할 수 있게 해주는 산업이 절실하다.

② 실천계획; 철암 「마을의제21」 추진을 위한 인식의 전환

□ 탄광은 우리가 원하지 않지만 머지 않은 장래에 폐광될 것이다. 폐광이 되면 상철암 아파트는 텅텅 빌 것이며 학교도 문을 닫을 것이고, 허물지 못한 빈집에는 더욱 가난한 사람들이 전입해 들어올 것이다. 이 모든 것이 우리가 인정하기 싫은 현실이나, 아무리 부정한다고 하여도 우리가 아무 것도 하지 않는다면 그것은 현실이 될 가능성이 높기 때문에 현실을 냉정하게 인식할 필요가 있다. 그래야만 우리의 출구는 열릴 것이다.

(현실에 대한 냉철한 접근)

□ 한정된 재원으로 열악한 현실을 밀어내는 유일한 방법은 프로그램에 투자하는 것, 소프트웨어에 투자하는 것이다. 철암 회생의 방법은 하드웨어에 있는 것이 아니라, 프로그램에 있다는 뜻이다. 하드웨어가 남루한 것은 차츰 바꾸어 가면 되지만 프로그램이 없다면 장치는 정지한다. 프로그램을 함께 만들고 다듬고 실행해나가는 사이 우리가 모르는 답이 그 속에 있음을 알게 될 것이다. (프로그램의 중요성 인식)

□ 대체산업은 어디에도 보이지 않는다. 젊은이들을 길러내고 퇴직자들을 재교육시켜야 한다. 이를 위해 우선 필요한 것은 주민들의 장기 계획에 대한 합의일 것이다. 실행 가능한 장기 비전을 세우고 이를 주민들에게 공유하여, 인내를 가지고 설득하고 합의를 이끌어내며 동참토록 하는 일이 매우 중요하다. (장기계획의 수립과 합의)

□ 우리는 그 동안 너무나 쉽게 얻어 왔다. 모두 일어서자, 겁이 난 정부에서는 팔리지도 않는 석탄을 사주었고 특별법도 만들어주고 1조원도 지원해주었다. 식당을 깨끗이 하고 음식을 맛있게 만들기보다는 불평을 택하였다. 철암의 회생은 주민들의 합의로 이뤄야 하며, 이 작업은 주민들이 만들어가는 작업이다. (주민주체적 접근)

③ 실천사업

□ 「마을의제21」사업 실시 전부터 이 지역을 회생시키기 위한 건축가들과 시민단체들의 협력으로 다음의 사업들이 추진되었으며, 이들 기존 사업들에 「마을의제21」 개념이 도입되어 주민 참여하에 진행됨.

□ 철암영화세상을 위한 스크린대 설치사업

□ 철암 어린이 도서관 개관

□ 철암보고서 [철암세상] 출간

□ 철암초등학교 교육프로그램운영 및 지원

□ 철암영화세상-인디디 영화제 개최

□ 철암지역 집짓기 지원사업

□ 철암역 두선탄장 실측 및 보존 이용방안 연구 지원

④ 문제점 검토 및 환류

□ 행정과의 파트너쉽 부재로 현실적인 집행에 어려움 산재

□ 지역주민들의 의식변화가 진행되고 있으나, 노동력 부재와 고령화 등으로 지역 활동 주체 마련의 어려움

□ 지역 활동가의 결합과 배양이 어려움으로 타지역의 전문가 집단의 동력 소진 우려

□ 철암은 태백에서도 지리적 여건, 인적 자원, 기반시설, 자연환경, 구성원의 성격, 문화 등 어떤 분야에서도 가장 열악한 조건을 가지고 있음. 따라서 철암지역의 회생은 태백의 회생과도 차별화되는 또 다른 문제일 수 있기 때문에 철암의 전략은 태백시 전체에서도 구별되는 변별성을 가져야 하며 독립적이어야 함.

3) 효성동 마을의제21 (인천시 계양구 효성동)

① 현황 분석

□ 개항도시로서 일찍이 서구문화를 경험한 인천은 개방적인 도시였다. 이런 개방성은 건강치 못한 도시환경을 만들었다. 어느 도시보다도 이혼율이 높고, 청소년 흡연율이 높은 도시이며, 마약을 가장 흔하게 구할 수 있는 도시가 인천이라는 것은 이러한 역사적인 배경 때문이다.

□ 계양구 효성동은 경제적으로 실패한 사람들이 마지막으로 찾아오는 곳이다. 철수한 공단부지에 세워진 허술한 주택의 저렴한 주거비와 고속도로 주변의 교통환경이 저소득층을 유인한 것이다. 공장들 사이로 마구 지어진 집들은 어지러운 골목길을 만들어냈고, 아직도 남은 옛 공장의 높은 담장들은 거리를 더욱 삭막하게 한다.

□ 효성동에는 IMF등의 경제한파를 겪으며 더욱 많은 사람들이 몰려들어, 현재는 주민 8만 명이 훨씬 넘는다. 경제적·사회적으로 소외된 이들은 언제든지 형편만 개선된다면 떠난다는 생각으로 잠시 머무는 생활을 하고 있는데, 이러한 생각은 마을의 공동체 형성을 어렵게 하고 있다.

② 실천계획

□ 효성마을축제 한마당

- 마을의 온 주민이 한 자리에 어우러져 서로가 이웃임을 확인하고 친목할 수 있는 자리를 만듬.

- 관주도의 행사이거나 어느 일개단체의 목적 사업이 아니라 마을의 자생단체들과 지역인사들이 함께 참여하여 공동주관하는 사업으로 만듬.

□ 담장없애기 시범사업

- 마을의 높은 담장을 허무는 선포이며, 주민간의 마음의 담도, 그리고 각 계층간의 차별의 담도 헐어내자고 하는 사업임.

- 효성동 담허물기 추진위원회는 임시조직인 마을축제 준비위원회가 아니라 상시기구의 성격으로 자리매김하도록 함.

□ 마을의제21 시범마을

- 2003년도 마을의제21 시범사업 지역으로 선정되어 의제 선포 및 발대식, 마을사랑 걷기대회 추진.

- □효성동 담허물기 추진위원회□가 □효성동의제21 준비위원회□의 역할을 겸함.

③ 주요 성과

□ 담 허물기 (효성중앙교회 담장 55m)

□ 마을사랑 걷기대회

- 걷는 길의 곳곳에 이벤트를 마련하고, 풍물패들이 함께 행진하는 즐거운 퍼레이드.

□ 사랑의 쌀나누기

- 마을공동체 만들기의 일환으로 사랑의 쌀을 모으고, 어려운 이웃들에게 모아진 쌀을 나누는 행사. 주민들과 지역기업들의 자발적인 참여로 쌀 모으기가 원활히 진행되었으며, 이웃돕기바자회의 수익금도 여기에 보탬.

□ 축제 한마당 (가수 초청 및 주민노래자랑)

④ 향후 계획 및「마을의제21」제안

□ 효성동의제21 작성 및 선포

□ 효성동의제21 실천

□ 효성동의제21 실천 보고대회

□ 효마을 만들기

(마을의제21: 이웃간, 그리고 세대간의 유대가 원만한 마을공동체로 만든다)

- 세부 실천계획 : 효성마을축제한마당, 경로식당, 이웃돕기사업 실시

□ 꽃마을 만들기

(마을의제21 : 자연친화적인 환경을 조성하여 아름답고 깨끗한 마을을 만든다)

- 세부 실천계획 : 담허물기 운동, 주민쉼터 및 야외 소공연장만들기,

청소년문화의 거리만들기, 벗나무길 만들기

□ 교육마을 만들기

(마을의제21: 마을의 2세들을 밝고 건강하게 양육한다.)

- 세부 실천계획 : 북인천청소년문화센터, 샛별장학회, 지역학교장 정례모임, 샛별청소년자원봉사단, 효성주니어코랄(마을의 어린이합창단)

5. 주민자치의 발전방향과 활성화 과제

지방분권화 시대의 주요과제 중 하나가 □주민자치 역량 강화□임은 누구나 인정하는 것이다. 작년에 발표된 지방분권 로드맵에 따르면 우리나라 지방분권의 현주소로, 자치역량과 주민참여 부족을 지적하고 있다. 우리가 분권형 선진국가로 발전해 나가기 위해서는 현재의 불완전한 자치제도를 개선하고, 시민사회의 활성화를 통한 자치역량 배양이 시급한 과제이다.

지방분권 로드맵의 7대 기본방향 중 하나가 □시민사회 활성화□이다. 시민사회 활성화의 주요 과제로는 □다양한 주민 참정제도 도입□과 □시민사회 활성화 기반 강화□를 제시하고 있다. 하지만 지방분권의 중요한 목표이자 전제조건인 주민참여 확대 방안에 대해서는 구체적 일정도 제시되지 않은 채 검토사항으로 밀려나 있다. 따라서 주민들의 참여 통로를 확대하고 주민들의 민주적 정치 역할을 확대하기 위한 과제들을 과감히 추진해야 한다. 그래야만 지방분권의 두 축인 자치행정역량 강화와 주민자치가 균형을 이루고, 굿 거버넌스(Good Governance) 실현의 기초가 마련될 수 있다.

자치에 참여하는 주체는 단체장이나 지방의원, 공무원만이 아니다. 오히려 지방자치의 핵심은 주민에 의한 자치에 있다. 우리나라의 지방분권화 정책이 □선분권 후보완□이란 원칙에 쫓겨 지방행정의 권한만을 우선 강화하는 데로 흐른다면 상당히 위험할 수 있다는 우려는 그래서 상당히 설득력이 있다.

이러한 우려에 대한 대안으로 정책의 입안단계에서부터 시민참여제를 도입하는 □열린정책 네트워크□를 추진하고, □주민지향적 분권과 시민협력 네트워크□를 형성하는 등의 주민 참여와 자치를 적극 지원할 개혁과제들을 함께 추진해야 한다.

전영평(2003).  □참여정부시대의 지방정부 개혁□  『지방분권시대의 참여자치와 환경보전 전략 토론회』 p.17-19. 참고

또한 이러한 주민자치가 일방적 이해관계에 입각한 집단 이기주의로 흐르지 않도록 하기 위해서는 UN의 21세기 발전 이념인 □지속가능성□을 전제해야 한다. 여기서 지속가능성이란 미래세대까지 고려한 환경성과 사회적 형평성, 그리고 경제적 효율성 3가지를 두루 포함하는 개념으로서, 이를 달성하기 위해서는 경제·사회·환경부문이 통합적으로 발전되어야 한다.

특히 지방분권과 국토의 균형 발전을 핵심 국정과제로 삼고 있는 참여정부는 이들 분권화 정책이 또다른 측면에서 야기할 지도 모를 전국토의 난개발 우려를 해소하기 위해서도 참여와 자치의 기본정신으로 □지속가능성□을 반드시 염두에 두어야 할 것이다.

이러한 □지속가능한 발전□은 모든 지역사회 구성원의 참여와 협력 속에 공동책임을 요구한다. 이제까지의 행정관행인 권한의 일방통행이 아닌, 주민 참여와 이해당사자들의 합의에 의한 관리, 즉 거버넌스 체계로서 절차의 투명성과 민주성, 그리고 참여자의 책임성을 담보해야 하며, 이러한 과정 속에서 비로소 □지속가능한 발전□은 가능해진다.

주민자치의 기초가 되는 지역의 주민 조직은 대체로 아직 조직력과 실천 경험이 취약하다. 따라서 주민자치에 의한 지역공동체가 발전하기 위해서는 지역시민사회단체들의 협력과 지원이 매우 중요하다.

그러나 주민운동을 지원하는 시민사회단체들의 상황도 열악하기는 마찬가지이다. 따라서 지방분권화시대 주민자치가 성공하기 위해서는 건강한 시민단체의 육성과 강화를 통한 지역사회 3자 파트너십(행정-주민-시민사회단체)이 제 기능을 다하도록 배려해야 한다. 자치와 참여의 기회와 욕구 증대라는 분권화의 수요를 제대로 감당해내기 위한 시민단체의 활성화 방안은 이제 더이상 미룰 수 없는 과제가 되었다.

따라서 □비영리민간단체 육성지원법□을 획기적으로 개선하고, 주민들의 살맛나는 지역사회공동체 조성에 적극적 참여를 유도하기 위한 □자원봉사활동 기본법□ 등도 조속히 마련되어야 한다.

6. 맺으며

지방분권화시대 □주민참여□가 새로운 화두가 되고 있다.

지방으로의 분권과 확산을 촉진하기 위해서는 지방자치단체 행정에 대한 주민과 시민단체의 감시와 참여가 크게 확대되고 투명성이 증진되어야 한다.

국가균형발전위원회(2003).  『국가균형발전의 비전과 과제』 p.39-40. 참고

참여는 학습의 과정이고, 학습은 부단한 자기 개혁의 과정이라 할 수 있다. 따라서 주민의 적극적인 참여 없이는 자치 개혁을 이룰 수 없다. 주민참여란 지자체 행정의 주요 의사결정 과정에 주민들이 적극적, 개방적으로 참여할 수 있음을 말한다. 이러한 주민참여와 자치의 확대는 지방자치제도의 성공적 운영을 위해서도 필요하지만, 주민의 공동체의식 함양과 시민의식 강화를 위해서도 매우 요긴하다.

□주민자치□의 대표적인 방법으로 주민과 시민단체에 의한 □마을만들기□ 운동을 소개하였다. 또한 지속가능한 주민자치운동의 시범 모델로 「마을의제21」 사업을 소개하였다. 미래세대까지 고려한 공익성과 참여 파트너십의 민주성, 그리고 실천 과정의 중시(의제 설정□실천계획 수립□실행□평가와 환류)라는 「의제21」의 기본정신을 마을만들기에 반영한 「마을의제21」이 우리의 지방자치 현실 속에서 어떻게 접목하여 성과를 나타낼 지 아직은 판단하기 이르다.

하지만 현재, 민관협력과 거버넌스의 인큐베이터와 같은 역할을 하는 □지방의제21□ 기구가 한국사회의 민주화, 지방화, 세계화라는 시대적 맥락 속에서 짧은 시일 내 참여와 자치의 한 모델이 되었다는 점에 비추어 볼 때, 향후 주민자치형 「마을의제21」이 발전할 여지는 충분하다고 여겨진다.

다만 이러한 민·관협력기구나 주민자치운동의 활성화를 위한 정부의 관심과 제도화 노력이 미약한 것이 지방분권 로드맵의 매우 아쉬운 점으로 지적된다.

이 글을 쓰는 사이 6.5 보궐선거가 치뤄졌다. 아주 저조한 투표율 속에 한나라당이 압승하였다. 선거분석 전문가들에 의하면 4.15 총선 후 승리한 여당의 자만과 권력 투쟁으로 국민들이 여당을 외면한 반면, 야당은 아주 오랫동안 조직화된 보수층의 조직표가 그 위력을 발휘한 것이라고 한다. 앞의 예화의 주민대표들은 낙선하였다.

지방자치단체가 바로 서고, 소속 정당에 관계없이 제대로 역량을 갖춘 후보들이 지역에서 선출되기 위해서는 중앙당의 지자체 선거 개입을 차단하고, 적어도 기초지자체 선거에서만이라도 정당 배제를 제도화해야 한다.

이래저래 주민자치 활성화를 위해 지방분권과 주민자치 운동에 앞장선 시민사회단체의 과제들은 더욱 늘어만 간다.

참고 문헌

- 지방의제21전국협의회.  2004.  『마을의제21 추진 안내서』

- 국가균형발전위원회.  2003.  『국가균형발전의 비전과 과제』

- 대구사회연구소, 콘라드 아데나워 재단 한국지부.  2002.  『지방분권의 제도화와 실천과제』

- 대통령자문 정책기획위원회.  2003.  『참여정부의 환경정책』

- 열린사회시민연합 커뮤니티파트너십센터  2003. 『지방분권시대의 민관파트너십』

- 제주참여환경연대, 환경부 제주출장소.  2003.  『지방분권시대의 참여자치와 환경보전 전략』

- 중앙일보 시민사회연구소.  2003.  『시민사회』10호, 11호

- 중앙일보 시민사회연구소.  2004.  『시민사회』13호

- 지방행정연구소.  2004.  『월간 자치행정』194호

- 환경부.  2004.  『지속가능한 지역발전을 위한 환경거버넌스 구축방안』

- 염태영.  2003.  □지방분권화시대의 참여자치와 환경보전 전략 토론회□ 발표자료

- 염태영.  2003.  □지방분권시대의 민관파트너십□ 정책토론회 발표자료

토론요지

지방분권화시대의 주민자치 활성화 방안

염 돈 민(강원발전연구원 연구본부장)

1. 지방자치와 관련된 주요개념의 이해

□ 분권(分權)

- 지방분권 : 중앙에 집중된 의사결정 권한을 지방에 분담시키는 것

- 민간분권 : 행정으로부터 시장으로 자율화(민영화)

□ 주민자치

- 대의제(代議制), 직접선거제

- 자치단체의 단위 : 시·군

□ 커뮤니티의 동질성 : 역사·문화·전통

□ 현 자치단체의 단위는 봉건시대를 거친 선진국의 경우와 우리의 경우는 다른 입장임. 선진국 보다 우리의 경우 자치커뮤니티의 응집력이 떨어지는 상황.

□ 시민운동

- 시민의식(市民意識)의 성숙에 따라 결집(結集)된 주민의 의견을 사회적으로 표출하는 행태

□ 선진국의 발전단계 : 지방분권 □ 시민의식 □ 시민운동 □ 주민자치 □

민간분권

우리나라의 경우 : 지방분권 □ 주민자치 □ 시민운동 □ 시민의식

2. 발표에 덧붙여

□ 시민단체는 □어떤 시민□의 의견을 대변하는가?

□ 춘천 : 경춘선복선화가 현안임. 현재 복선화 공사를 추진 중에 있음. 문제는 시내구간을 고가(高架)화하는 철도청안에 대하여

□ 고가가 인접하여 지나가게 되는 아파트 주민들의 반대.

□ 시민단체가 가세하여 지중(地中)화 요구

□ 철도청은 비용의 이유를 들어 외곽까지만 철도를 건설하겠다는 입장.

□ 대다수 시민들은 어떻게든 빨리 건설되기를 희망.

□ 대치하게 되는 경우 시민단체는 누구의 의견을 반영하여야 하는가?

□ 독일 프라이부르크 사례

- 연방정부의 원자력발전소 건설계획을 주민들이 반대

□ 단체를 조직하여 체계적 운동+태양열을 이용한 대체에너지 개발

- 현재 전체 소비 에너지 중 자연에너지 이용률 6%(전국 평균 2%)

- 연방정부가 환경수도로 지정. 환경단체의 본부들이 집적.

* 시민의식의 성숙은 시민단체의 육성토양이 됨.

□ □마을 만들기□에 대하여

- 시민의식의 성숙과 지역발전을 위하여 정말로 중요.

- 과거의 □새마을 운동□과 일본의 □마찌즈꾸리□ 간 근본적 차이

□ 하향식(중앙주도형)/상향식(주민주도형)

□ 많은 재원의 투입/소규모 재원으로 지원

□ 정권이 바뀌면 중단/정권과 상관없이 지속성(주민이 원하니까)

□ 획일성(正體性의 훼손, 커뮤니티의 해체)/다양성(정체성, 응집력)

- 강원도의 □새 농어촌 건설운동□ 사례

3. 향후 과제

□ 일반시민의 의식 성숙

- 다양한 시민참여 □연구회□의 활성화

□ 학습(學習)사회의 구축 ; 지역혁신연구회 등 활용

- 도농간 의식간격의 축소 <-- 농촌 삶의 질 개선, 도농교류 촉진

- 지역사회 원로 및 어피니언리더들의 역할 활성화

□ 시민단체의 육성

- 전문성, 순수성의 확보

- 전문가의 참여 활성화

- 시민활동에 대한 기부문화의 정착

- 행정협력을 통한 시민서비스 활동 확대 : 일본의 NPO법을 통한 사례

□ 가버넌스(governance)의 길

토론요지

지방분권화 시대의 주민자치 활성화 방안

정연욱(대구광역시종합자원봉사센터 소장)

먼저, 최근 강조되고 있는 시민참여, 주민자치가 활성화 될 수 있는 방안에 대해 점검해 볼 수 있는 심도 깊은 토론의 자리가 마련된 것을 기쁘게 생각합니다.

앞서, 발제자님께서는 □국민의 참여정부□시대의 주민자치의 현실에 대한 문제제기와 이를 해결하기 위하여 미래지향적인 마을 만들기를 통한 지역주민의 참여확대 방안에 대해 구체적인 사례를 통해 보여주셨습니다. 지방분권특별법(2004. 1)이 제정.공포됨에 따라 지방분권은 세계화 시대의 이념으로서만이 아닌, 생활화의 과제로 다루어져야 할 것입니다. 또한, 지방분권을 하나의 과제로 보기보다는 사회전반의 문제를 해결하는 실천방안으로 그 중요성을 강조하고 싶습니다.

따라서, 본 토론자는 지방분권시대 주민참여의 활성화를 위한 실천전략으로서 자원봉사활동을 사례중심으로 살펴보고자 하며, 지역에서 일어났던 다양한 자원봉사활동 사례를 통하여 적극적인 주민참여를 이끌기 위한 자원봉사활동을 위한 몇 가지 제언을 하고자 합니다.

1. 대구지역 지하철 편의시설 설치를 위한 시민연대 □노장지협□

첫 번째 사례로서, □「노장지협(노인도 장애인도 탈 수 있는 지하철을 만들자는 시민단체 협의회)」은 1993년 당시 대구에 지하철 1호선 공사가 편의시설설치계획이 배재된 채 추진되고 있었음을 확인하고, 지역의 몇몇 장애인단체 시민단체의 실무자들이 지하철 내의 편의시설(리프트, 엘리베이터 등) 설치의 필요성과 중요성을 인식하고 이를 대비할 수 있는 방안을 마련하기 위한 논의를 가지기 시작하였다. 이 안건은 대구지역 장애인단체들이 모인 제1차 재활간담회에서 현 대구의 복지사안과 지하철 문제로 거론되었으며, 1993년 3월에 첫 실무모임이후 17차례의 집행위원의 모임, 사회단체 연결활동, 시장과의 면담 등을 통해 대구지하철 내의 편의시설 설치를 대구시장으로부터 약속을 받아 낸바 있다.

이 사례는 지역의 편의시설 개선과 문제를 해결하기 위해서는 지역주민들이 스스로 문제의식을 가져야 한다는 점과, 문제해결을 위한 적극적인 참여노력으로 성과를 얻을 수 있었다는 점에 의의를 둘 수 있다. 그리고 그러한 문제해결을 통해 지역의 사회통합과 주민들의 삶의 질을 향상시킬 수 있다는 점과 그 과정속에서 자연스럽게 생기는 주민간의 통합과 연대감은 지방분권화시대의 주인으로서의 의식을 높이고, 주인으로서 살아야 함을 보여주었다는 점에서 또한 큰 의미가 있다. 결국, 지역의 문제는 □나의 문제□에서 출발을 하지만, □나의 문제□만이 아니라 □우리의 문제□로 함께 해결해야한다는 중요성을 일깨워 주었으며, 특정 대상의 문제를 해결하기위해서는 문제에 부딪힌 대상자만이 문제를 의식하기 보다는, 지역주민이 함께 공감하고 동참하여야 한다는 것을 시사해준 사례로 볼 수 있다.

2. 한 시민의 시작으로, 민관파트너쉽을 엮어낸 □담장허물기운동□

「담장허물기운동」은 살기좋은 공동체 □마을만들기□의 한 사례로 대구의 담장허물기운동은 어느 한 시민운동가의 관심으로부터 시작해 범시민운동으로 전개되었다. 단독주택에 살고 있는 그는 98년 11월 자신의 전세집 주인을 설득하여 드디어 담장을 허물게 되었으며, 이는 대구 중구 삼덕동의 동네골목공원 꾸미기(꾸러기환경그림대회□병뚜껑벽화만들기 등)로 확산 되었다. 이후 대구시민들의 관심이 높아져 담장허물기에 대한 긍정적인 사회적 분위기가 조성되어, 1999년 5월에 시민사회단체와 대구시가 공동으로 전개하는 대구사랑운동의 중점과제로 채택되었다. 지역공동체를 회복하고 정감있는 대구 건설을 위한 범시민운동으로 추진되어 병원, 시청, 공원 등 행정기관이 우선적으로 실시하여 주민의 참여를 유도하였다.

이 운동을 통하여 담장 허물기 운동은 지역주민 스스로의 마음을 개방할 수 있는 계기를 마련하였고, 주민스스로가 도시를 가꾸고 만들어 가며 삶터 자치 실현을 촉진하였다는 점, 담장을 허물고 개방한 공간에서 주민의 쉼터, 대화의 장, 놀이공간, 마을문화를 만들어 내는 화합의 장을 마련할 수 있었다. 또한, 이 사례는 단체가 아닌 시민운동가 개인에 의해 시작되어 민·관파트너쉽으로 지역에 정착되어 활성화되었고, 이에 언론의 홍보로, 여러 전문가 및 시민들(조경 및 벽화구미기, 시민홍보-골목문화해설사 2001년부터 활동 등)의 자원봉사활동으로 활성화되었다는 점을 눈여겨 볼 필요가 있다.

실제로 지방분권화 시대는 지역주민의 의사가 반영되어야 하고, 주인의식으로 참여해야 함을 강조하지만, 실질적인 의사전달의 과정과 방법, 공론화의 어려움을 어떻게 극복할 것인가가 핵심문제로 제기되기도 하지만 위의 사례는 이러한 어려움을 극복한 우수사례로 볼 수 있을 것이다.

3. 국제행사의 성공적 개최를 일군 대구하계유대회 서포터즈·자원봉사활동

대구하계유니버시아드는 사상 최다 국가가 참가한 경기로 북한선수들의 참가소식에 외국 언론의 관심이 집중되며, 외국에 대구를 홍보할 기회가 되었다. 서포터즈 활동과 다양한 자원봉사활동은 경기운영에 직·간접적으로 참여하여 외국인들과 교류하면서 대구를 알리는데 앞장섰다. 대구시정보도자료에 의하면(2003.8.30) 당시, 174개국을 위해 105개 2만 5천여명의 시민서포터즈가 구성되어 활동하였고, 전국 1만여명의 자원봉사자들이 적극적으로 자원봉사활동에 참여하였다. 이러한 서포터즈 활동은 주민자치센터를 중심으로 서포트국가 진출 기업체, 지역내 시민사회단체 및 종교단체, 학교 등 기관단체와 일반 서포터즈 참가희망자 등으로 국가별 서포터즈 구성하여 서포터즈별 60명∼최대 2,000명(북한) 규모로 구성하여, 선수단 도착환영, 환영 오□만찬, 입촌식 환영행사, 경기장 응원 등의 활동을 하였다.

특히, 저소득 국가 선수단에 대한 경기용품 및 기념품 등 물적지원, 경기 중 부상선수 간병 및 위문 등의 활동 등 이러한 지역적 분위기 조성으로 일반시민들의 참여가 급증하여 U대회 특성상 일반인들의 경기관람이 저조할 것이라는 당초 예상과 달리 경기장별 입장권이 매진되었으며, 자발적 응원과 선수단지원, 승용차량 자율 2부제 참여, 주변환경 정비 등 대회성공을 위한 시민협력이 폭넓게 전개되었다.

지역에서 개최되는 국제행사(스포츠, 문화예술행사 등)가 성공적으로 이루어지기 위해서는 그 지역주민의 관심과 참여가 없이는 불가능한 일이다. 2003대구하계유니버시아드대회의 경우 자원봉사자들로 친절한 시민의식, 청결, 행사의 분위기 고조, 지역의 문화재 및 관광자원 홍보, 이미지 제고 등의 긍정적인 고효율의 결과를 낳았다. 이것은 관주도적 진행만으로는 기대하기 어려운 결과로서, 과정속에서 시민단체 및 자원봉사관련 단체들의 역할이 컸다고 볼 수 있다.

4. 지역문화 개발과 시민문화 발전을 위한 문화자원봉사활동

「대구골목문화해설사」는 대구광역시종합자원봉사센터 문화자원봉사단에서 대구골목문화에 대해 조사하고, 시민들을 대상으로 해설하는 자원봉사자들을 지칭한다.

이들은 대구의 문화를 특히, 골목에 살아있는 삶의 현장속에서의 문화를 알리고자 2001년에 결성하여 현재까지 대구골목에 대한 현장 조사(골목길, 시민 인터뷰)와 대구골목 및 역사에 대한 문헌조사(지역신문, 문화관련 기관 소식지, 언론보조, 역사도서 등), 대구골목문화가이드북, 골목문화이미지맵 제작(문화를 알리기 위한 안내자료)등 시민들을 대상으로 지속적으로 대구골목을 설명하는 활동을 하고 있다.

대구골목문화해설사는 골목문화에 관심이 있으신 분들로 학생, 직장인, 주부, 퇴직 어르신으로 다양한 연령으로 구성되어 있으며 지역의 문화에 대해 잘 알고 있는 현지 시민들의 참여와 지역 어르신들의 해설사로서의 참여는 자연스럽게 대구지역사회에 대한 관심과 애정으로 이어졌다고 평가받고 있다. 지역민들의 옛 이야기를 담아내고 함께 공유하는 골목해설과정들을 통해, 그 동안 소외되었던 □옛 이야기□와 □이야기의 주체□인 지역어르신들, 지역건물, 지역음식 등이 주인으로 부각되었다. 근래에는 대구골목문화를 찾는 시민들이 일반시민에서부터 학문연구를 위한 대학생, 장애우들의 사회체험 및 적응 프로그램으로 활용되고 있다.

문화영역의 자원봉사활동은 문화재보존, 문화생활 향상을 위한 공동의 대응, 소외된 지역주민, 일반시민까지 포함하여 스스로가 주체가 되어 문화활동에 참여하고 소외된 사람들에게 문화를 전달하는 내용들이 있을 수 있다. 지역경제, 지역문화·관광의 발전에 영향을 줄 수 있어 지역문화를 개발하고 함께 참여하여 보존하고 관광자원으로서 활용하는 것은 지역민들의 삶의 질을 스스로 높이는 활동으로 보여진다.

5. 시민참여의 생활화를 위한 1%나눔운동

1% 나눔운동은 지역에서 산발적으로 일어나는 각종 문제를 해결하기 위한 문제상황에 따른 일시적인 참여행동이 아니라, 지역의 주인이라는 생각으로 주민으로서 지역 서로의 복지를 향상시키기 위한 생활속의 나눔운동, 참여운동이다. 이는 시간(자원봉사활동), 기부(후원), 참여(시민운동), 미소(생활습관)나눔 운동으로 나누어 시간과 노력을 들이는 자원봉사활동 외에도 사회적 분위기 개선을 위한 미소나눔운동 등을 포함한다.

1% 나눔운동을 통하여 다수의 지역주민의 참여를 유도하며, 자신이 할 수 있는 참여유형을 선택하여 실천할 수 있도록 함으로써 지역사회의 주인으로서 지역발전을 위해 참여하고 있다는 의식을 강화시키고, 주민자치에 한걸음 다가갈 수 있는 좋은 사례로 볼 수 있다.

지방자치제 이후 지역주민들의 복지욕구가 급증하고 공공서비스에 대한 요구가 다양화되고 있으나, 실제 지역의 경제, 문화, 복지, 의식 등의 수준이 향상되기 위해서는 주민의 자발적 참여는 필수이다. 서비스의 수혜자인 동시에 공급자로서의 주민역할을 하여야 하며, 현대사회의 복잡한 생활문제를 해결하기 위하여 시민의 책임의식과 연대의식에 바탕을 둔 자원봉사활동의 필요성은 소외계층에 대한 국한적 차원에서 지역사회 전반적인 삶의 질 향상에로 확대되고 있다.

위의 사례들이 시사하는 점이라면, 시민자원봉사활동을 통한 자발적인 시민의식의 제고를 통해 공동체의 위기극복과 지역발전의 토대마련이라 볼 수 있다. 지방분권화 시대에서 자원봉사활동은 국가적 기능의 보충적 역할을 하며, 주민의 자치성을 향상시키는데 기여할 것으로 보인다.

<사례를 통해 본 주민자치 활성화를 위한 제언>

편의시설 설치를 위한 시민연대	□	· 지역의 문제해결에 시민의 적극적인 참여
담장허물기 운동	□	· 시민의 □문제제기□ 및 관의 정책적 지원 민·관 파트너쉽 형성
대구하계유니버시아드대회의 서포터즈 및 자원봉사활동	□	· 지역행사에 대한 지역시민의 관심으로 주민참여의 확산
문화자원봉사활동	□	· 수혜자가 소외계층에서 모든 시민으로 확대 · 복지서비스에서 생활문화영역으로 확산·보급
1% 나눔운동	□	· 시민참여의 생활화

· 지역 주민들의 지역문제에 대한 관심증대 및 해결 의지강화

· 지역발전을 위한 문화개발 및 관광자원에 대한 관심증대 / 참여가능한 영역 개발

· 시민들의 문제제기에 대한 관의 적극적인 대처/ 민·관의 파트너쉽

· 시민참여와 공동체 의식의 생활화

토론요지

지방분권화 시대의 주민자치 활성화 방안

박 홍 순(열린사회시민연합 커뮤니티파트너십센터 소장)

1. 주민자치 활성화의 의미

주제발표자도 언급하고 있지만 전문연구자가 아닌 시민운동을 하는 사람의 입장에서 봤을 때 주민자치와 지역시민사회활성화를 구분지어 생각해본 적이 없다. 다만 그동안의 한국시민운동이 국가적 어젠더를 중심으로 권력에 대한 비판 감시운동이나 정책대안의 관철을 주요한 활동내용으로 해왔기에 일반적으로 NGO, 또는 시민운동이 주는 이미지가 주민자치나 지역시민사회의 활성화에 피부적으로 와 닿지 않는 측면이 있다. 이점을 감안할 때 기존의 시민단체운동의 역할과 다소 구분되는 차원에서 주민자치운동 활성화의 의미를 강조할 필요가 있다. 또 다른 측면에서 본다면 우리나라의 지방자치제도가 부활하고 시행된 지가 벌써 10여년이 넘었지만 일반인들의 인식이나 국가정책 차원에서도 □지방자치□하면 단체장이나 지방의원을 주민 손으로 뽑는 대의 민주주의의 확대 이외에 크게 진전된 인식과 내용을 갖고 있지 못한 것이 현실이다. 때문에 지역분권화의 본격적 추진과 맞물려 제대로 된 지방자치가 정착되기 위해서는 지역사회 운영에의 직접적인 주민참여와 공공영역에 대한 시민들의 책임의식을 강조하는 주민자치운동이 활성화되어야만 한다.

그런데 현재 마련된 지방분권 로드맵에서도 드러나고 있듯이 □주민자치□의 강화를 주민발안제, 주민투표제, 주민소환제 등 주민참정제도의 확충 정도로 생각하는 한계가 여전히 지배적인 경향이 아닌가 생각된다.  물론 주민들이 직접 지방정치에 참여할 수 있는 제도적 장치를 도입하는 것은 바람직한 일이기는 하나 보다  중요한 일은 시민들의 생활세계와 밀접한 여러 분야에서 일상적으로 주민들이 자주적으로 결정하고 실행에 참여하며 결과에 책임질 수 있는 자치문화를 조성하고 이를 전개해 갈 수 있는 지역시민사회의 의식과 역량을 강화시키는 것이라고 생각한다.

주제발표자가 관심을 갖고 소개하고 제안하고 있는 마을만들기운동의 사례 및 지원정책 들이 위와 같은 방향의 대표적인 프로그램이라고 생각한다. 마을만들기는 단순한 생활환경의 개선운동이 아니라 나아가 공동체만들기운동이고 사람만들기운동이다. 지방행정의 발전방향이라는 측면에서 볼 때도 민관파트너십 강화를 통한 로컬 가버넌스 형성의 기반을 조성하는 커뮤니티행정의 일반적 모델로 적극 도입할 필요가 있다고 생각한다. 마을만들기는 일본에서 뿐만 아니라 우리나라에서도 지역행정에 반영되기 시작하고 있는데 최근 광주 북구에서 □마을만들기 지원조례□를 제정하고 적극적 시책으로 전개하고 있는 것을 주목해 볼 필요가 있다.  또 마을만들기가 심화, 발전된 형태인 □마을의제21운동□의 제안은 마을만들기를 단기적, 이벤트성 프로그램으로 인식할 수 있는 한계를 극복하고 장기적 비젼과 정책을 담보할 수 있게 한다는 점에서, 또 기존의 □지방의제21운동□을 커뮤니티 차원으로 확산하고 공고히 한다는 점에서 매우 바람직한 운동이라고 생각한다.

2. 주민자치센터의 가능성

마을의제21운동을 전개하고 확산시키기 위해서는 주민자치센터를 주목할 필요가 있다. 주민자치센터의 설치목적은 주민을 위한 문화, 복지, 편익시설과 프로그램 운영을 통해 주민의 삶의 질을 높이고 지역주민의 참여를 통해 주민자치의식과 공동체의식을 향상시키는 구심체 역할을 수행하는데 있다.  주민자치센터는 1999년 도시지역 시범실시를 시작으로 하여 단계적으로 확대되었는데 2004년 3월을 기준으로 할 때 전국적으로 1단계 도시지역 1,660개 동(98.5%),  2단계 농어촌지역 497개 읍면동(57%)에 설치되어 운영되고 있다. 또 주민자치위원회는 1단계지역 99.1%, 2단계 지역 71%가 구성되어 활동하고 있다.

주민자치센터는 그 설치목적에서 명시하고 있듯이 주민자치역량을 육성하고 지역공동체를 활성화시키는 역할이 중요하다. 때문에 시설을 설치하여 운영하는 것에 한정하지 않으며, 동사무소라는 공간을 넘어 지역사회를 활성화시킬 수 있는 다양한 프로그램을 지역실정에 맞게 운영하는 것이 중요시 되고 있다. 실제 운영사례들을 보아도 지역사회의 거의 모든 문제들, 즉 복지, 교육, 문화, 치안, 안전, 환경, 교통, 공공시설설치와 유지보수, 지역개발 등 주민들의 삶과  관련된 모든 영역이 주민자치센터와 연관을 맺고 진행될 수밖에 없고 또 실제 현실이 그러하다.  그 동안 자치센터운영과정에서 발굴된 좋은 사례들을 보면, 녹색가게 운영 등 녹색소비와 자원재활용운동, 내집앞 내가 쓸기 운동, 쓰레기무단투기지역 양심화분설치, 도시와 농촌 자치센터 간의 자매결연과 도농직거래 장터 개설, 지역생태보전운동, 지역문화 보전운동, 인라인스케이트순찰대 등 청소년범죄예방활동, 소방안전훈련, 찾아가는 거리음악회, 동네가수왕 선발대회, 동 경계 따라 시오리길 걷기대회, 유채꽃축제, 철쭉동산축제, 해변축제 등 지역주민들의 화합과 공동체성을 촉진하는 축제,  텃밭가꾸기, 쌈지공원조성,  담장 없는 마을 만들기, 아름다운 마을가꾸기, 마을진입도로 확장사업, 지역화폐 운영, 재래시장 활성화 운동 등 다양한 영역에서 프로그램이 진행되고 있다.

이러한 종류의 프로그램은 어느 특정 영역의 프로그램이라기 보다는 문화, 교육, 환경, 복지 등 다 영역에 걸쳐 관계된 프로그램으로 그 바탕을 이루는 것은 주민들의 자발적 참여와 자주적 결정과정을 거쳐 삶의 질을 풍요롭게 하고 지역공동체를 활성화시키기 위한 주민자치의 과정이고, 커뮤니티활성화의 모델이 되는 것들이다. 이는 주민자치센터가 어느 한 분야의 전문적 기능을 수행하는 센터가 아니라 지역공동체의 구심체임을 보여주고 있는 예들이다.

또한 이러한 프로그램들은 마을만들기 프로그램과 밀접한 연관을 갖는다고 할 수 있는데,  마을만들기는 생활주변의 환경을 주민 스스로의 힘으로 개선하고 공용시설이나 장소를 삶의 질을 향상시키는데 필요한 공간으로 탈바꿈시키는 데로부터 출발한다.  하지만 마을만들기는 여기서 그치지 않고 과정에서의 의사소통과 관계 증진을 만들어 감으로써 공동체만들기, 사람만들기로 나아가는 데 의의가 있다.  그런 의미에서 향후 지향해야 할 자치센터의 프로그램은 마을만들기 방식이며 주민자치의 과정이라고 할 수 있다. 따라서 주민자치센터의 기능은 특정분야의 전문센터로서의 분화도 가능하겠지만 일반적으로는 종합적 성격의 지역공동체활성화 프로그램을 주민자치로 수행해나가는 말 그대로의 □주민자치센터=마을만들기센터□를 상정해도 좋다고 생각한다.

더욱이 주민자치센터 설치 과정이 주민자치위원회의 구성과 맞물려 진행되고 있다는 점을 본다면 해당 지역사회의 주민들이 자치훈련의 장으로써 자치센터의 의의를 더욱 살려나가야 하는 것은 물론, □마을의제21□운동의 주체로 주민자치위원회를 적극 상정해가는 것이 필요하다. □마을의제21□운동이 지속가능한 지역공동체의 발전을 위한 관련 주체들의 미래비젼의 공유이고 실천협약이라고 한다면, 해당 지역사회의 여러 구성부분을 대표해서 조직된 주민자치위원회가 중심이 되어 행정조직인 읍면동과의 협력 속에서 읍면동단위의 지역의제 또는 관내의 정주형태를 고려한 마을단위의 지역의제를 만들고 실천해 갈 수 있을 것이다. 특히나 지방정부 전체차원의 발전계획이나 □지방의제 21□과의 종합적인 연관성에 대한 고려나 행정과의 협력의 필요성 등을 볼 때 읍면동사무소단위를 매개로 하여 구성된 주민자치위원회의 현실적 유효성은 더욱 커진다고 할 수 있다.

다만 현재의 대체적인 실태를 놓고 볼 때 주민자치센터의 설치와 주민자치위원회의 조직이 행정개혁과 맞물려 위로부터의 추진방식으로 진행되면서 많은 한계를 안고 있고, 주민자치와 지역공동체활성화를 뒷받침할 수 있는 명확한 법적, 제도적 근거가 없으며 지방정부의 의지가 미약하고 행정지원체계가 갖추어지지 못하고 있는 점 등이 문제가 되면서, 또 한번의 관변단체의 재편이나 행정서비스의 확대차원으로 귀결될 위험에 노출되어 있는 것은 우려스러운 점이다.  하지만 현실조건에 근거하지 않고 바람직한 이상형만을 고집하게 되면 운동의 이념적 목표는 유지할지 모르지만 현실적 실현에는 접근할 수 없다. 3년간의 주민자치센터박람회를 통해서 확인되고 있듯이 실제 어려운 여건 속에서도 전국 각지에서 열성과 헌신으로 주민자치의 새로운 모델들을 만들어 오고 있는 현장의 주민자치위원들과 자원봉사자, 그리고 관계 공무원들로부터  우리는 희망을 발견하고 이를 확산시켜나가야 한다. 주민자치위원의 구성부분이 과거로부터 행정의 주변에 있던 이른바 지역유지들과 별반 달라진 것이 없다는 지적에 대해서도, 지역의 현실이 그러한데 거기서 출발하지 않고 새로운 대안이 어떻게 가능한 지에 대해 자문해보아야 한다. 일본의 □마찌쭈구리□도 많은 부분, □조나이까이□와 같은 전통적인 행정주변적 인보조직과 □상가번영회□와 같은 지역상공인들의 조직을 기반으로 전개되었다는 점을 상기해보아야 한다.

3. 자원봉사의 활성화와 평생학습운동의 전개

자원봉사의 활성화는 지역사회문제에 대한 주민들의 참여의 측면에서나 주민자치센터 운영, 마을만들기 운동의 현실적인 전개에서 가장 기초가 되면서도 중요한 운동이다. 자원봉사의 기본 특성은 자발성과 공익성 그리고 무보수성에 있으므로 주민자치와 공동체 활성화의 기반이 되는 활동이다. 자원봉사는 국가권력의 강제나 법적 규제에 의해서가 아니고, 시장경제의 이윤적 동기에 의해서도 아닌 시민 스스로의 자발적인 동기에 근거하여 시민공동체의 바람직한 발전을 위한 공익적 활동에 앞장서는 행위이다. 더욱이 최근에 강조되는 것은 자원봉사활동의 계획적이고 목적의식적이고 시민교육적인 측면이다. 따라서 자원봉사자는 수동적이고 보조적인 위치가 아니라 주동적이고 적극적인 역할을 요구받고 있는 것이며, 더 나아가 우리 시민사회의 보다 성숙한 선진문화형성의 선도적인 역할까지 의미부여되고 있는 것이다.

자원봉사 활성화의 관건은 그 기능성에 대한 강조가 아니라 주체성에 대한 강조에 있다. 다시 말해서 자원봉사가 공익적이고 도덕적으로 훌륭한 일이니 많은 사람들이 참여해야 한다고 호소하고 행정조직에서도 적극적으로 활용해야 한다고 강조해서 자원봉사가 활성화되는 것이 아니라, 자원봉사활동에 참여하려는 사람들과 관련기관이나 단체가 주체적으로 활동할 수 있도록 권한과 동기를 부여하고 여건을 만들고 지원해 주어야 한다는 말이다. 행정기관 등 자원봉사 수요처의 필요에 따라 자원봉사자들을 수동적으로 배치되는 방식이 아니라 자원봉사그룹들이 주체가 되어 수요처를 개발하고 활동계획을 수립하고 활동결과에 대해 피드백을 하는 방식이 골간이 되고 이를 위한 제반 행, 재정적 지원시스템이 뒤따라야 한다는 것이다. 즉 자원봉사를 자치와 연결하여 사고하는 것이 필요하다.

주민자치센터는 주민들의 자발적인 참여. 즉 자원봉사에 의해 운영되고 유지된다. 이와 관련해서 시군구 단위의 자원봉사센터와 동 단위의 자치센터가 네트워크를 형성하고 전문적인 지원을 할 수 있는 시스템을 갖추는 문제를 검토해 볼 수 있다.  현재 전국의 거의 대부분의 시군구 단위에는 종합자원봉사센터가 설치되어있다. 시군구청 직영으로 이 분야의 전문적 경험이 없는 일반행정직에 의해 운영되고 있는 곳이 많고 그 중 일부는 민간전문가를 채용하여 운영하고 있으며,  민간법인이나 단체에 위탁을 주는 경우도 늘어나고 있다.  그런데 실제의 자원봉사센터의 운영실태를 보면 실적위주의 경직된 행정의 요구에 맞추어야 하는 등 전문성을 키워나갈 수 있는 여건을 형성하지 못하고 일반 자원봉사활동기관과 중복되는 프로그램을 운영하고 있는 경우가 많다. 시군구의 자원봉사센터와 동단위의 주민자치센터가 어떤 관계를 맺고 효율적인 역할분담을 하고 있는지에 대해서는 체계적으로 조사된 바가 없지만, 많은 경우 일상적인 관련성이 부족한 채 행정의 필요에 따라 그 때 그 때 관계가 형성되는 것으로 추측되어진다. 그나마 자원봉사센터의 관리부서가 행정자치라인이 아닌 복지부서 등일 경우 자치센터와의 원할한 업무협조 등은 더욱 요원한 실정이다.

시군구단위 종합자원봉사센터는 직접적인 현장자원봉사실행프로그램의 진행보다는 자원봉사자의 모집, 교육, 배치 등 환경조성과 지원, 조정기능에 중점을 맞추어야 한다. 또 여성, 청소년 등 분야별 자원봉사기관과 주민자치센터와 같은 지역기반의 센터 및 각 종 민간기관, 단체, 모임 등의 직접적인 자원봉사활동을 지원하고 연계 맺는 것이 바람직한 방향이다. 이런 관점에서 본다면 시군구단위의 종합자원봉사센터는 각 지역 주민자치센터의 자원봉사활동을 연결하고 활성화시키는 일종의 허브역할을 수행하도록 하여야 한다.  이를 위해서는 각 자치센터와의 네트워크 구축과 정보의 공유, 자원봉사관리자 교육과 양성, 프로그램 개발 및 컨설팅 등 현장의 요구에 적절히 부응할 수 있는 전문성을 갖추어 나가야 한다.

또 주민자치를 활성화하는 데 있어 빼놓을 수 없는 것이 시민교육분야이다. 주민자치역량 육성과 지역공동체의식의 함양을 위해서는 지역주민들이 민주공동체의식으로 학습되는 것이 필수이다. 주민자치의 실현정도를 가늠하는 것은 곧 그 주체인 지역주민들과 지역사회리더들의 민주시민으로서의 자질과 공동체시민의식의 체현정도에 비례하는 것인 만큼 다른 어떤 분야보다도 시민교육에 강조점을 두는 것이 필요하다. 그런 측면에서 주민자치센터는 일반시민들의 평생학습의 거점 내지 단위시설로 활용되어야 한다. 그동안 주민자치센터 운영과정에서 발굴된 우수 프로그램들을 보면 방과후 교실이나 어린이도서관 운영 등을 통해 지역주민들 특히 여성들의 참여를 높이고 가족단위 체험학습프로그램으로 발전한 경우를 많이 찾아볼 수 있다. 또 환경교육 프로그램이나 □다같이 돌자 동네한바퀴□ 등 지역사회 알기 교육 프로그램, 농촌지역 여성고령자를 대상으로 한 문해교육, 부모역할훈련, 주민자치위원 리더십 교육 프로그램 등 현장성 있고 역동적인 학습프로그램이 많이 발견되고 있어 바람직한 사례로 평가받고 있다.

그런데 현재 정부가 추진하고 있는 평생교육정책의 실태를 보면 취미교양이나 직업훈련 등에 한정되는 경우가 많고 대부분의 주민자치센터에서 개설된 관련 교육 프로그램도 대동소이한 경우가 많으므로, 시급한 것은 평생교육시스템의 구축이나 역할분담의 측면보다는 올바른 시민교육의 내용과 프로그램 개발의 측면이라고 할 수 있다. 그런 면에서 보자면 지역평생교육정보센터 등 지원기관들의 공동체민주시민교육의 내용을 담을 수 있는 컨텐츠 개발과 주민들과 잘 호흡할 수 있는 현장실무인력의 양성이 필요하고 이를 통해 자연스럽게 상호 관계가 형성되고 발전되어야 할 것이다.

행정지원체계에 있어서도 지금과 같이 지방자치와 교육자치가 분리되어 있는 구조 하에서는 효율적인 지원체계가 구축되는데 여러 가지 장애가 발생하므로, 빠른 시일 내에 지방자치제도에 있서 행정과 교육부분이 통합되어 종합적인 정책과 효과적인 지원이 이루어 져야 할 것이다. 가까운 일본의 경우를 봐도 우리의 주민자치센터와 유사한 공민관이 각 지역마다 평생교육기관으로서 자리잡고 있으며 지방정부의 교육관련 전문공무원들이 파견되어 공민관의 운영을 지원하고 마을 주민들로 구성된 운영위원회와 각 종 학습동아리 모임들이 활발히 활동하고 있는 사례를 쉽게 발견할 수 있다. 우리의 주민자치센터가 일본과는 환경과 설립목적에서 차이를 갖고 있어 일률적으로 말할 수는 없겠지만 주민자치기능의 강화라는 우리의 장점을 잘 살려나가면서도 지역에 따라서는 평생교육센터로서의 역할을 특성화하는 등 창조적 모색을 할 필요가 있다.

4. 지역혁신을 위한 민관 파트너십

이제 우리나라의 자치행정은 지역사회 운영에서 민간의 역할을 높이고 지역사회의 자원들을 적극 활용하며 나아가 바람직한 파트너십을 구축함으로써 민간과 행정 간의 공동생산의 영역들을 확장시키는 방향으로 발전되어야 한다.  지역사회를 움직여가는 데에는 지역주민, 자원봉사자, 주민자생조직, 풀뿌리시민단체(CBO), 각 종 전문적 센터와 기관 등 많은 주체들이 있다. 이들 간에 지역사회 발전을 위한 공동의 책임의식을 갖고 교류, 협력할 수 있도록 상호 네트워크를 형성해야 한다.  지역사회에서 네트워크를 형성한다는 것은 지역의 다양한 자원들을 파악하여, 각 자원들이 유기적인 관계를 맺도록 함으로써 지역사회에서 보다 효율적인 활동들을 할 수 있도록 하기 위함이다. 네트워크는 일방적인 관계가 아니라 상호 같은 목적으로 평등한 관계를 통해 이루어지는 것이다.  행정은 지역시민사회를 동등한 파트너로 인식하고 시민들의 참여와 민간기관들의 자율적이고 창의적인 활동을 촉진하기 위한 제반 행, 재정적 환경을 조성해야 한다.

지역분권화가 본격적으로 논의되고 있는 지금 진정한 지방자치를 이루기 위한 기본 조건은 주민자치의 활성화에 있다. 지역문제의 해결에 주민을 참여시킨다는 것은 지역주민을 문제해결의 주인으로 만든다는 것을 의미한다. 주인이 되기 위해서는 자기권리를 적극적으로 찾고 주장하는 것뿐만 아니라 공공의 문제에 대해 방관자적 자세에서 벗어나 책임의식을 갖고 참여하는 것이어야 한다.

참여의 시작은 자신의 삶터에서부터이다. 생활주변의 여러 문제들은 함께 사는 이웃들과 연관성을 갖고 발생한다. 그리고 그들과의 이해와 갈등 조정부터 시작하여 새로운 조건과 질서를 만들어 내는 과정으로 나아가는 것이다. 지역사회의 공동의 문제에 관심을 갖고 함께 해결하고 개선하며 새롭게 만들어 가는 과정을 통해 단절된 이웃과의 관계를 회복하고 의사소통의 경로와 시스템을 형성해가는 것이다. 그것은 공동체를 이뤄가는 과정이다. 또 이러한 과정은 새로운 사람을 만드는 과정이기도 하다.  사람들은 풀뿌리지역사회의 이러저러한 문제들을 인식하고 참여하여 그를 해결해가는 과정에서 자기존중만이 아니라 타인존중을 배우게 되고 공동체의 시민으로서의 책임감을 체득하게 되며 자기통제의 기술과 자치의 원리들을 배우게 된다. 자기문제에만 집착하던 개인들이 공동의 문제에 관심을 갖고 이웃과 더불어 공동의 문제를 해결하는 과정을 학습하고 체험함으로써 진정한 공동체의 구성원으로, 민주시민으로 새롭게 태어나게 되는 것이다. 주민자치운동의 진정한 미래지향적 가치는 여기에 있다.

주제발표

지방분권시대의 지역시민운동 활성화방안모색

이   장   희 (충북대 경영학부 교수)

Ⅰ. 서론

지방분권과 지역균형발전이라는 명제에 대한 시대적 상황에 대해서 동일한 개념으로 인식할 수 없음에도 불구하고 각 지역과 시민단체의 자의적인 판단에 의해 오늘에 이르고 있다.

시민운동의 정의와 방향에 대해서는 그동안 많은 논의와 토론이 있어 왔고 참여의 폭과 정체성, 그리고 결과적으로 일부 세력의 정치참여의 수단이라는 활동에 대해 비판적 시각이 있었음도 사실이다.

최근 우리나라는 KBS 시청료 분리운동과 분리거부운동, 부안핵폐기물유치반대, 호주제 폐지문제, 새만금간척사업중단, 탄핵반대 촛불시위, 이라크 파병반대, 낙천낙선운동, 학교급식조례, 양심적 병역기피와 대체복무 등등 수많은 사안에 합리적 이성을 갖고 대처한 경우도 있고 여론에 떠밀리듯 휩쓸리기도 했으며, 다중의 힘에 의해 일방적인 매도가 있기도 하였다.

지역의 경우도 일부 지배계층의 힘에 의해 또는 다수 여론에 의해 합리적 대안이 있음에도 표류되듯 운동이 전개되고 커다란 성과없이 단순한 운동으로 마무리 되기도 하는 안타까운 경우가 있다.

또한 지역시민운동과정에서도 시민으로부터의 소외나 시민단체의 정체성확보 문제, 다중의 힘을 이용하려는 시민연대결성과 비민주적 의사결정 등이 있었던 것은 사실이다.

그렇지만 지금도 열악한 지역시민운동의 환경을 돌파하고 좀더 나은 시민사회를 건설하려는 많은 지역시민운동가의 끝없는 노력에 힘입어 우리 사회는  조금씩 발전되고 있다고 판단한다.

이 글은 지방분권의 개념과 필요성을 요약하고 시민운동의 실천적 대안을 모색해 보자는 뜻에서 지역시민운동의 사례를 예시하여 분석해 보고 지역시민운동이 활성화되어 나아갈 방안에 대한 의견을 모으는 계기가 되기 위한 것이다.

Ⅱ. 지방분권 추진방향과 시민운동의 실천방안

1. 지방분권의 개념과 필요성

지방분권이라는 말은 시민의 생활용어와 시민운동의 전제가 되는 것이지만 분권과 분산의 의미를 혼동하거나 혼용하는 사례도 있다. 분권이 나오게 된 배경인 집권과 분권이라는 말은 지역주민의 민의에 관한 구분과정에서 나온 것으로 정치제도상 대표되는 정부간의 권한 배분상태를 의미하는 용어이다. 즉, 중앙정부와 지방자치단체사이 또는 지방자치단체 상호간의 권한 배분이 어떠한가를 말하는 것이다.

1990년대 우리나라를 비롯한 많은 국가가 지방정부의 경쟁력 제고를 위하여 지방자치를 실시하였고 지방자치의 정착을 위해 지방분권을 추진하게 되었다. 지방분권은 지방정부의 정책능력을 제고하고 지역주민의 삶의 질을 향상시키는 중요한 제도중의 하나로 인식되었기 때문이었다.

우리나라는 30여년만인 1991년 지방자치를 부활하여 지방발전과 지역균형발전에 대비하였고 지방의회가 출범한 4년 후인 1995년 단체장선거가 이루어져 지방화를 대비한 제도를 갖추게 되었고 이 과정에서 그동안 억제되었던 여러 가지 형태의 지역주민 의사가 표출되고 이를 수렴하지 않을 수 없게 되었다.

지방분권은 지역공동체의 형성과 시민사회의 정착을 통해 지방정부의 책임성을 확보하고 지역간 선의의 경쟁을 유도하여 모든 지방이 창조와 혁신의 주체가 되는 효율적이고 참여하는 정부를 만들려는 것이다. (강형기 2003)

지방이 살아야 나라가 산다는 말은 이젠 비정상적으로 편중된 권력을 분산해 국가경쟁력을 높이고 국력향상을 도모하는데 있다. 지식과 정보를 공유하고 각자 주체성과 책임성을 확립하고 지역의 다양성과 개성을 표출시켜 발전의 틀로 이끌기 위해서는 지방분권이 전제되어야 한다.

우리나라의 지방정부는 국가가 법령으로 결정하는 정책을 대신 집행하는 일선기관에 불과한 경우가 많고, 중앙에 권력수단과 재원 및 인력이 집중되어 있고 지방정부는 중앙정부가 허락하는 범위 내에서 권한을 행사할 수 있을 뿐이었다. 비정상적으로 비대해진 중앙정부의 기능을 줄여주고 중앙정부는 대외문제에 효과적으로 대처하고 지방은 권한과 재원을 위양받음으로써 지역문제나 지역발전에 능동적이고도 주체적인 대응능력을 갖게 하려는 것이 지방분권 추진의 중요한 이유이다.

2. 지방분권추진방향

지방분권의 추진방향은 분권이냐 분산이냐의 문제보다는 이를 조화있게 추진하는 것이 더 효과적이라고 볼 수 있다. 결국 지방분권은 법적 제도적 장치도 중요하지만 지역민주주의를 이루기 위해서는 풀뿌리 민주주의의 전제인 시민참여를 높이는 것이 필수적이다.

따라서 시민의식을 높여 지역의 시민들이 주체가 되는 네트워크가 필요하고 이 과정에서 추진방향과 지역의 현안 문제들이 해결될 수 있을 것이다.

분야별 현안과제들을 구분해 보면 다음과 같다.

1)행정구역이나 계층을 어떻게 유지할 것인지

2)지방분권분야로 법의 제정과 교육이나 경찰등 자치제 실현

3)감사 등 자치행정

4)국고보조금이나 지방양여금 제도의 활용이나 세제개편 등 지방재정확충

5) 조례제정 등 지방의회 역할 강화

6) 주민투표제, 주민소환제, 자치센터의 활성화 등 주민참여 확대

3. 지방분권과 로컬 거버넌스

지방분권과 국가균형발전이라는 명제가 달성되려면 지방분권도 중요하지만 지역사회 운영의 틀이 혁신되어야 한다. 기존의 지방자치단체가 자기중심적인 사고에서 벗어나 지역의 기업 언론 학계 시민단체 등과 공동의 축을 형성하여야 한다. 즉 지역혁신을 위한 시스템을 구축하거나 지역의제의 실천적 방안 마련 등에 의해 지역의 문제를 검토하고 같이 발전시키려는 마당이 있어야 할 것이다.

지역사회를 혁신하기 위해서는 자주성이 강조되고 책임성도 부과되며 자율적인 목표달성과 경영관리가 필요하다.

중앙정부와 차별화되는 지방정부의 로컬 거버넌스는 지방정부, 지역기업(상공회의소등 지원단체포함), 학계 등 전문가, 시민단체 그리고 지역언론 등이 구심점이 되어 협력적 네트워크를 구성하는 것이 중요하다. 그리고 지역주민들이 공감대를 형성하고 공동으로 노력하는 자세가 반드시 수반되어야 한다.

이들이 네트워크를 형성하게 되면 지역사회가 나아갈 방향인 비젼이 제시되어야 한다 즉 지향해야 할 목표설정이 있은 후 이를 달성하기 위한 각자의 역할과 다짐이 중요하다.

청주시는 지속가능발전협의회를 조직운영하고 있으며 지역의제21 실현을 위한 다양한 활동을 하고 있다.

4. NGO와 시민운동의 실천방안

1992년 리우 유엔환경회의는 NGO의 중요성을 세계적으로 인정한 계기가 되었다. 당시에 채택된 `의제 21`(Agenda 21)은 의제 21의 수행을 위한 9개 주요 집단의 하나로서 NGO를 설정함으로서 부각되었다. 우리나라도 1980년대 이후 민주화가 진행되면서 시민들의 자발적인 활동이 다양한 NGO 활동으로 나타났으며, 1990년대에 들어서 시민사회운동으로서의 NGO 활동이 중요한 축을 형성하게 되었다. 지방화의 흐름 속에서 NGO라는 용어는 지역경제, 민주주의, 교육, 보건의료, 인권, 환경, 장애인, 교통, 여성 등 다양한 활동영역에서 자발적으로 조직된 시민들의 비정부 비영리 자율적 자원적 조직이란 의미로 쓰이게 되었다.

시민단체, 환경단체, 대중적(풀뿌리)조직, 지역공동체 등은 이에 속하나 특정이익을 대변할 압력단체나 정당, 영리목적의 사회단체는 제외한다.

이러한 NGO 유형은 활동범위에 따라 공동체 조직, 시도조직, 전국적 조직, 국제적 조직으로 구분한다. 그리고 지향하는 바에 따라 자선적 형태, 봉사지향적 형태, 참여 지향적, 주민자립 지향성으로 구분되어 활동하고 있다.

NGO 활동의 장기적 목적은 민주화, 삶의 질 향상, 인권보호나  약자 권익보호, 환경보호, 남녀평등의 실현 등 다양하므로 그들만의 궁극적인 목표달성정도나 활동내용을 효과적으로 평가하기는 매우 어렵다. 또 개별 NGO의 활동을 평가와 연대사업의 평가는 더욱 어렵다.

로컬 거버넌스로 구축된 시스템이 정상적으로 운영되기 위해서는 각 주체가 맡은바 일을 완수해야 하나 제도적 정비 또한 의미가 있는 것이다.

일반적으로 제시되는 제도적 정비는 1)주민참여제도(주민투표제, 주민소환, 주민소송) 2) 지방의정활성화(지방의회권한확대, 전문성제고, 유급제 검토) 3)지방교육행정제도(사무재배분, 행정기관과의 통합여부)로 크게 나눌 수 있다. 중앙정부가 해야 할 일과 지방정부가 해야할 일을 구분하기 위해서 거론된 것 일뿐인 이러한 제도적 정비도 중요하지만 시민운동이 활성화되기 위해서는 특히 새로운 환경을 만들고 풀뿌리 민주주의를 실현하기 위한 노력이 필요하다.

주민들의 요구사항이나 지역사회에 내재되어 있는 현안문제에서도 자율성이나 사회의 다양성, 여성화, 분권화 그리고 평화를 추구하는 새로운 세력들을 어떻게 결집하고 그 역량을 최대화하여 사회발전으로 승화시켜 나아가느냐 하는 것이 시급하다.

즉, 우리 지역사회와 주민들의 □삶의 질 향상□이란 공동의 목표를 실현해 나아갈 수 있어야 한다는 것이다.

그 중심에 시민운동이 있는 것이고  역량강화와 운동을 극대화하기 위해 정체성을 지닌 시민단체가 존재하는 것이다.

Ⅲ. 지역시민운동의 사례

수많은 NGO들이 1980년대 민주화 운동이후 목적이나 필요성에 의해 만들어졌다고  할 수 있다. 분야로 나눈다면 환경·정치사회·경제정의·교육·여성·종교·언론·문화예술·청년·인권·의료·주민자치 등 다양한 운동영역이 개발되었다.

지방자치의 실시는 지역단체의 독자성을 강화하고 기존의 중앙 중심주의적 하부조직결성에서 이제는 지방의제를 개발하고 지역 현안문제를 풀어 나아갈 수 있는 조직이 형성되고 있다. 또한 중앙과 지역, 동일 지역간 연대를 도모할 수 있는 수준에까지 이르게 되었다.

현시점에서의 우리사회의 NGO들은 수준이나 역량으로 볼 때 정치세력화의 단계보다는 비판운동과 정책대안 운동에 중점적으로 활동하고 있다고 본다.

이 글에서는 충북지역의 기존 운동사례를 열거하고 사업내용을 판단함으로써 활성화를 위한 대안마련으로 제시하고자 한다.

1. 지방자치 100대 개혁의제와 17대총선 개혁과제

2002년도 총선개혁시민연대의 10개분야 100대 개혁과제로서 주요 의제는 다음과 같다.

1)환경분야

신규댐건설 및 댐재개발 사업중단

수돗물불소화사업 중단 및 지역사회내 합의 도출

한강금강수계 물관리종합대책의 합리적 개선

환경생태교육활성화           오송생명과학단지의 생태형 도시개발

인위적 하천정비중단 및 환경친화적 하천관리로 전환

2)사회복지분야

청주골 실버카드제 도입         장애인 일자리 창출 및 수당 지급

사회복지 시민평가제 실시       장애인 의무고용률 2% 준수

3)노동 실업 분야

공공근로사업의 개선과 민간위탁 확대

비정규직 노동자문제에 대한 대책마련

실업대책위원회의 기능과 역할 강화

4)통일 인권 분야

노근리 평화인권교육장 설치       외국인 노동자 인권상담소 설치

민간교류지원과 남북 교류협력사업 추진

5)교통분야

자전거 등 녹색교통의 활성화       택시요금 영수증 발급의무화

대중교통중심의 교통체계 재구축    보행권 확보와 환경개선에 관한 조례제정

6)지방정치분야

지방의원 윤리실천조례 제정        주민참여를 통한 의정활동 활성화 방안

자치단체장 임기중 당직변경금지

7)지방행정분야

청주청원 균형발전위한 행정구역개편    자치단체장 공약관리와 공약이행평가

복식부기 도입을 통한 회계제도 개선    자치단체 금고의 선정 조례의 제정

도시계획과정의 주민참여 활성화     업무추진비 공개 및 예산편성 참여 실현

8)지역경제분야

조흥은행본점 청주이전과 지방금융산업육성

기업하기좋은 지역만들기                재래시장활성화

하이닉스반도체 정상화를 위한 노력       수도권공장총량제완화 반대

수도권집중과 불균형해소                공공서비스 요금결정시 시민참여

소비자분쟁조정위설치운영

9)청소년문화 분야

청소년 아르바이트센터설치              청소년성범죄예방사업

충북문화유산 보존 및 계승             직지고인쇄박물관 운영의 전문성제고

소로리 볍씨 토탄층 보존방안마련

10)여성분야

여성관련예산 확대                     여성의 정치참여 활성화

각종 위원회 여성참여 확대              여성의 경제적 활동참여확대

또한 2004년 제 17대 총선에 대비하여 정책공약팀에서 선정발표한 과제는 다음과 같다.

□ 정치분야

1. 국민소환제 도입

2. 면책특권 제한

3. 진성당원중심의 민주적 당 운영

4. 선거연령 18세인하, 자유로운 유권자운동 보장

5. 국가보안법 폐지

□ 사회,교육,문화분야

1. 학교급식법 개정

2. 비정규직 차별 철폐

3. 집시법 개정

4. 비민주적인 사립학교법 개정

5. 지역문화육성법 제정

6. 문예진흥원의 문화예술위원회로의 전환

7. 도박산업 확산방지

8. 청주, 충주 전투비행장 소음피해 보상 및 피해대책 마련

□ 환경분야

1. 인위적 하천정비 중단 및 환경친화적 하천관리로 전환

2. 오송생명과학단지의 생태형 개발

3. 청주산남3지구 두꺼비생태보전 및 친환경택지개발

4. 달천댐 개발, 괴산댐 재개발 등 댐개발 재검토 및 댐권리 지역환수

5. 금강, 한강의 물관리종합대책의 합리적 개선

6. 광업법 개정 및 무분별한 광산개발 중단

□ 분권, 자치분야

1. 지방자치법 개정

2. 수도권집중억제와 지속가능한 지역발전역량 강화

3. 지방살리기 3대특별법 시행력 담보

4. 공공부문의 지역인재할당제 실시

□ 경제분야

1. 택지조성, 아파트분양 원가 공개 명시화

2. 경부고속철 오송중간역 조기 완성

3. 충북도를 친환경농업 집중육성지역으로 지정

4. 농민 복지증진 및 농산물 유통개혁

□ 복지, 여성분야

1. 의료급여수급자의 본인부담금제 폐지

2. 사회복지사무소 확대 적용

3. 공공복지인력 대폭 확충

4. 2008년까지 정부예산 대비 복지관련 예산 15% 달성

5. 성인지적 관점에서의 예산 편성과 정책수립

6. 호주제 폐지

7. 여성에 대한 폭력방지 및 인권보호

2. 지속가능발전협의회 운영사항

청주시는 2001년 경실련과 도시계획학회가 수여한 지속가능한 도시 대상을 수상하게 되면서 그동안 운영되어 왔던 푸른청주21(Local Agenda 21)을 지속가능발전 셰계정상회의(2002년 9월)의 결과 지속가능한 도시발전의 지향을 위하여 지속가능발전협의회로 개편하여 오늘에 이르고 있다.

대립과 갈등에 의해 운영되던 시정방향에 대해 정부와 시민의 민관파트너쉽에 의하여 시민의 삶의 질을 향상시키고 친자연적이고 지속가능한 생태도시를 만들기 위한 것이다.

청주시지속가능발전특별위원회를 구성하여 1년여의 도시발전 지표개발을 마치고 2003년 3월 청주시 지속가능발전실천협의회를 창립하게 되었다. 시와 시민 기업이 주축이 된 분과조직은 환경분과(도시 및 자연환경, 도시발전, 녹색교통의 구현), 경제분과(지역경제 활성화 문화 지역정보화), 사회분과(주민참여, 여성, 사회복지, 사회적 형평성문제)로 나누고 민관파트너쉽에 의한 공동회장을 선임하였다. 그리고 기획조정 평가업무를 맡게될 발전위원회와 지방의제의 실천을 위한 실행위원회를 두었다.

지속가능발전을 위한 실행단계에서 검토한 사업의 범위는 다음과 같다.

<친환경분과>

무심천생태문화복원

물정책포럼 및 물절약 종합대책

녹지확보 및 토지 이용

쓰레기 발생량 줄이기 방안

녹색교통(걷고싶은거리조성, 주차문제 해결방안, 스쿨존)

담장헐기 및 마을 만들기, 도시경관

<사회분과>

젠더예산분석

사회복지, 주민참여 등 지표개발사업

<경제분과>

기업하기 좋은 청주 만들기

1사 1산 가꾸기 및 기업의 에너지절약에 대한 사업

청주산업단지 지속가능발전 목표설정

이러한 당면 검토과제는 청주시지속가능발전특별위에서 발표한 연구용역 결과에 따른 것으로 각 분야별 지표를 개발하고 이에 다른 년도별(2005-2008), 역할분담(시, 시민, 기업), 각 영역별로 로드맵을 작성하였으며 중점 추진 또는 실천해야할 시민사업분야는 다음과 같다.

1) 녹색교통분야

걷고 싶은 도시를 위하여 : 보행자위주의 도로환경 확대

보행권의 제도적 보호

청주, 걷는 것이 편안하다.

편안하고 쾌적한 버스를 타고 싶다 : 편안하고 쾌적한 버스이용

대중교통의 펀리한 이용 위한 제도적 기반

교통문화수준이 높은 청주를 만들자 : 사고예방교육을 위한 교육실시 및 시설마

련 /  교통법규위반 단속강화

자전거를 이용한 네트워크 청주 건설 : 자전거 이용에 대한 시민정서의 확립

자전거 이용 유도하는 제도적 기반 마련

교통 약자, 운전자가 보호해야 한다 : 안전운전교육의 확대 실시

교통약자 보호를 위한 시설마련

교통사고로부터 안전한 청주를 만들자 : 교통약자 보호 위한 기반시설 확충

2)친환경

무심천의 생태공원화

마음껏 마실 수 있는 수돗물

가슴이 시원한 맑은 공기

다양한 동식물이 있는 녹지공간 조성

자원 순환형 사회를 만들기 위한 폐기물 줄이기 및 재활용

3) 여성분야

여성정책 수립강화- 여성 정책 전담부서 설치

공무원의 양성평등정책 교육활성화

젠더예산 수립 및 시행 : 예산의 성질 구분 총계분석

성인지적 예산의 실행

여성의 경제활동 증진 : 여성의 경제활동 참여확대  및 평등실현

경제활동 여성의 삶의 질 향상

여성의 정치, 사회 참여 증진 : 여성의 정치참여 확대

여성의  사회 참여 확대

가족에 대한 여성주의적 지원 : 가족형태에 의한 사회적 차별확대에

대한 지원

4)사회복지 분야

사회복지기관간의 효율적 연계위한 지역사회 사회복지 협의체 건설

지역사회중심의 복지 기능 강화

시민들의 참여를 통한 복지공동체 실현

자치단체 복지 인프라를 건설

사회복지 대상자의 최저 삶의 보장과 사회통합

5) 주민참여 분야

제도 : 주민참여제도 개선을 위한 행정의 민주성과 전문성 확보

행정정보 공개 및 공유를 통한 행정의 투명성

주민참여제도 관련법 개정을 통한 주민참여제도 정착

시민단체 : 시민운동 대중화를 통한 시민단체의 대표성 확보

지방정책과정에 시민단체의 참여통로 확대를 통한 민관 파트너쉽 형성

시민단체의 다양성과 전문성 확보를 통한 행정의 효율성 증진에 기여

주민의식분야 : 주민교육 및 홍보강화를 통한 주민의식 고양

주민참여 유인제도의 정립을 통한 주민참여 증대

주민공동 : 각종 주민자치센터의 역할정립을 통한 주민참여증진

마을환경에 기초한 특성화정책 추진

주민공동체조직의 활성화를 통한 주민참여 증진

6)토지이용 경관 방재

개발제한구역의 해제지역 환경보전계획 수립

청주공단 재정비계획 및 실행

옥외광고물 개선

도시방재체제 수립 및 정보체계구축

7) 지역문화/정보화

지역유산의 디지털화-전통문화에 대한 디지털화

정체성 및 고유 이미지 발굴 : 잊혀진 문화회복

청주문화주간 행사

주민참여적  문화예술제 개최

지역문화의 제품 체화 :문화사업의 지역자산화

지역문화의 정보상품화

6)산업경제분야

산업경제활동을 위한 인프라 조성

도시경제활성화와 고용창출기회의 확대

지역산업구조의 개편과 산업기반의 확충

건전한 지방재정운용

산학연관 협동체제 구축

지식서비스 산업 등 신산업 유치기반 마련

기업활동하기 좋은 도시 만들기

불필요한 행정규제의 개선

효과적인 기업경영지원

친환경적 기업과 향토기업의 육성

물류 노무 금융 조세제도 등 경영인프라 조성

만족스럽고 살기 좋은 경제 생활하기

만족스런 소비문화 조성과 저축의 생활화

유통산업의 구조개편과 유통시장의 개선

생활쓰레기 주택 상수도 의료체계 등 안정된 생활 정주기반의 마련

<전략추진사업>

산업경제관련 각종 통계조사 실시

효과적인 경영지원을 위한 인프라 구축방안 마련

청주권역 유통산업구조개선과 적정시장 규모에 대한 조사

신산업유치를 위한 타당성 검토조사

위에 열거된 과제는 실행분과를 통해 시 시민 기업 등과 공동으로 실천노력하고 있으며 현재 지방정부에서 시행하였던 과제나 사업에 대해서는 지표에 준거해 지속가능성 정도의 평가업무를 시행할 예정이다

따라서 지속가능성이 유지될 수 있도록 자치단체와 시민사회단체의 공동의 노력으로 2000년대 청주시의 지속가능한 발전목표를 실현할 수 있는 토대를 만들었으며, 시민과 시민단체가 어울려 사회/경제/환경이 통합되는 삶의 질이 향상된 미래를 건설할 수 있는 분위기가 조성되었다고 판단한다.

3. 지방분권운동과 청주경실련 사업활동

지난 4년여동안 추진되었던 사업에 대해 요약하면 다음과 같다.

지방분권국민운동 충북본부 사무국 운영

지역경제살리기 운동 : 대형유통할인점 셔틀버스 운행저지 및 추가 입점반대

재래시장살리기운동  하이닉스 및 진로 살리기운동

대청호환경보전 및 권리찾기 운동

청주시금고조례제정 및 선정위참여

시민이 주는 정도대상 시행

지방자치단체 공약이행평가 사업

아파트값 거품빼기 및 분양원가 공개

주민참여제도 확충운동

건설산업인력 양성 및 교육사업

청주시 인력관리센터 위탁운영

수도권총량제 완화 반대 및 지역균형발전 추진

밑빠진 독 상 수여  행정개혁박람회 사례 심의

청주시 지속가능발전협의회 경제분과담당

충북도 및 청주시 예산안 평가 및 결산안 심사

< 2004년도 정책사업 >

민선 3기 공약이행평가         아파트값 거품빼기운동

기업하기 좋은 지역 만들기      재래시장살리기운동

비정규직대책 및 고용안정 일자리 창출

예산 및 결산 감시             도시계획문제 대응

녹색교통-대중교통살리기 및 이용하기       주민참여운동

청주읍성 남석교 복원시민대책위 활동

< 2004년 연대사업>

전국지역경실련 공동사업

충북시민사회단체 연대회의  지방분권국민운동 사무국

대청호 보전운동-대청호 의제 21

지역혁신연구회 및 지속가능발전협의회 참여

주민참여조례제정촉구

4. 지역시민운동의 한계와 극복

위에서 열거된 여러 형태의 사업은 나름대로 시민운동의 방향을 설정한 것도 있고 잘못된 판단이라고 자평할 수도 있다. 그렇지만 시민운동의 활성화와 풀뿌리 민주주의를 정착시키기 위해 더욱 노력하는 것이 극복의 지름길이다.

몇 가지 현상으로 나누어 본다

1) 진보단체나 보수 단체 사이의 이념이나 물리적 충돌보다는 정부와 시민단체간의 충돌이 오히려 더 큰 문제로 부각될 수 있다. 이라크파병이나 대통령 탄핵에 대한 찬반의 과정에서는 사회불안을 우려할 정도로 걱정이 있음도 사실이다. 그러나 이러한 단체간의 이념갈등에 대해서 지식인이나 정치권, 지역언론들이 제 역할을 하지 못하는 것으로 많은 시민들은 인식하고 있다.  각 진영간에 서로 대화할 수 있는 마당이 제공되어야 한다.

그 결과 정부 정책결정과정에서는 국가차원의 원칙과 법이 준수되어야 하나 집행해야할 의무를  방기하거나 특정세력을 방조하려는 태도에 의해 시민 여론에만 편승하려는 정책 과오를 범할 수도 있다고 본다.

따라서 정부의 일관성 없는 정책에 대해 시민단체연합의 이해상충이 오히려 조정되어야 할 사안으로 부각되고 있다. 지도자 개인의 호·불호에 따라 행동하므로 □집단간의 오월동주□ □이합집산□ □권력의 시녀□라는 통설이 다시는 회자되지 않아야 할 것이다.

2) 그 다음이 여론형성과정에서의 문제점이다. 언론이 자기중심적이나 작위적인 기사에 편중된다면 여론이나 올바른 판단에 영향을 주게 될 것이고 결국 여론형성기관인 언론에 관권이 개입될 수 밖에 없을 것이다. 결국 언론에 대한 감시도 게을리 할 사안은 아닌 것이다.

이 경우 시민단체는 언론을 장악한 집단에 대해 저항하거나 목소리를 제대로 낼 수 없게 되기도 하며 여론 눈치보기로 전락할 수도 있다.

정치적 편향성이 강하거나 특정세력과 연합하므로 언론의 책임을 져버릴 수도 있다는 관점과 정부도 선동주의나 인기영합에 의존하려는 인기몰이식 의사결정이 강하게 나타나고 있다는 점이 문제점이다.  지역사회의 경우 일부 시민단체가 정책토론회나 사업추진 과정에서 돌출행동이나 비정상적인 처사로 특정언론매체와 결탁하려는 의혹이 지속적으로 발생되기도 해 스스로 자성해야 될 것이다. 그리고 홍보전략도 있지만 시민단체의 업적이나 활동을 부각시키기 위해 지나칠 정도로 밀착되기도 하고 언론도 많은 기사거리 공급원이기에 적당히 공생하려는 경향이 있음도 사실이다.언론은 정권으로부터의 독립이나 편집권확보, 그리고 시민단체에 대한 건설적 비판이 있어야 서로 감시받고 비판받아 시민단체와 사회가 발전하는 데 큰 도움이 되어야 할 것이다.

3) 시민단체가 많은 시민과 함께 하지 못한다는 것과 전문가와 상근활동가 사이의 성숙하지 못한 융합도 그 한계로 볼 수 있다.

시민단체에 시민이 중심적인 역할을 하지 못하고 있다는 것, 구조적 문제와 운용방식이 문제점이라는 지적이 많다. 시민운동의 전제는 시민참여라는 과정을 통해 자기실현을 이룬다는 것이나 일부 대표적인 명망가나 전문가와 소위 운동권 출신의 상근운동가의 독점으로 이들의 참여폭이 감소되고 있다. 그 결과 대표성이 약화되면서 일부 계층의 정치권력화가 이루어지고 활동 내용의 홍보를 위해 언론과 지나칠 정도로 밀착되어 비판기능을 잃어버릴 수도 있다.

따라서 상근운동가의 정책결정과 대표임원간의 견해차이에 대한 갈등도 상존하는 것이 사실이고, 시민운동에 관여했던 많은 교수 등 전문가가 임기만료후 운동가와 융합을 하지 못하고 단체에서 멀어지는, 즉 토사구팽이 있고 그 결과 시민단체는 상근자만의 활동을 위한 단체라는 인식이 팽배해져 사회발전을 위해 헌신하면서도 올바른 시민운동 평가에 저해요인이 되기도 한다.

4) NGO에서 일하는 활동가의 역량과 자질이 스스로 설정한 목표를 완수하기에 너무 부족하고 또 전문성이 결여되므로 정책적 비판이나 대안모색에 어려움이 있다. 그리고 안정된 활동 기금과 상근자의 임금보장과 활동비 보장 등이 마련되어야 할 시급한 과제라고 본다. 이직을 어느 정도 방지할 수 있는 수준까지 공동 노력하여야 하며, 활동가의 역량은 교육연수 프로그램과 자기 노력으로 가능하지만 자금이나 재정부문은 시민단체 업적이나 성과, 그리고 하고 있는 일에 의해 좌우되므로 시민단체의 정체성 유지가 필수적인 요소이다.

그리고 시민단체의 전문성·정체성과 연대사업의 효과도 불확실하다는 것이 문제점이다. 결국 각 시민단체가 나름대로의 목표구현을 위해 정체성을 견지하여야 함을 당연시하고, 정체성을 훼손하면서도 연대사업을 강행하려는 연대의식도 파기되어야 할 것이다. 다중의 힘에 의해 연대조직에 편승해 특정 목적을 달성하려는 것은 지양해야할 사항이다. 그러나 극소수인 인적자원으로 활동할 수 밖에 없는 현실이므로 권력을 향유하려 한다는 오해를 받기도 하고 일부는 정치참여의 방향으로 선회하기도 한다. 시민없는 단체라는 비판을 겸허하게 수용하여 정체성을 확립하는 사업추진을 통해 회원참여를 유도하고 각자의 정체성을 확보해야 할 것이다.

특정 사안이 부각되면 우르르 이합집산하게 되어 순수한 초기의 목적에 맞는 사업추진이 불가능하고 지역연대 사업으로 진행된다.

한편 정체성 확보를 위한 정책 사업을 결정하는 과정에서 상근활동가의 일방적인 독주를 견제해 민주제도 정착 및 의사결정과정의 합리성 확보를 위한 노력도 필요하다.

5)재정분권 실현을 위한 자기혁신이 있어야한다. 현재 지방의 각시도별 재정자립도는 평균적으로 볼 때 광역시 70∼75%, 시도 30%, 군 20% 내외로 지역간 자치단체간 차이가 있으며 크게 빈약한 실정이다.

이러한 조건하에서 자립적인 재정운용이 불가능하고 재정분권을 위한 혁신기반 확충이 급선무이다. 세원이양을 둘러싼 문제나 배분방식, 고착화된 자치단체 공무원의 태도 등이 시정되어야 하나 시민단체의 지방세정에 대한 감시와 견제가 미흡하다.

일부 보조금 지급이나 용역사업에 발이 묶여 불가피해 보이나 시민단체별로 회원확충에 의한 재정확보 노력을 하여야 하고, 재정분권이 지방분권의 핵심임을 감안해 시민단체와 자체단체의 공동의 혁신 노력이 필요한 실정이다.

Ⅳ. 끝맺는 말

우리나라를 비롯한 세계 각국에서 사회발전과 더불어 NGO가 급격히 부상하고 있으며, 이들은 국내외에서 영향력을 지속적으로 증대하여 가고 있다.

시민단체는 정부의 공개행정, 기본권의 신장, 불평등구조의 개선, 정치개혁 경제정의실현 등을 주장하게 되었으며, 이들의 활동은 지역사회의 사회변혁의 중심으로 자리매김하고 있다.

지역의 시민참여라는 저변이 취약한 우리의 현실에서 새로운 회원의 확보는 기존 회원들의 사적인 인연에 의존하게 되고 그 결과 극소수의 상근활동가 위주로 조직운영이 불가피하고 효율성을 위해 집중적 조직 구조와 연대활동이 발생할 수 밖에 없다.

이러한 인적자원의 한계는 지역내 정치세력화를 유도하고 활동홍보를 위해 기자회견, 선언문과 논평 등 방법밖에 없으므로 언론과 소원할 수 없고 결과적으로 언론 유착의 누명을 쓰기도 한다.

회원확보와 재정자립의  어려움속에서도 서울지역의 활동가들은 시민운동을 발판으로 정치권이나 공공기관으로 진출할 수 있지만 하지만 지역의 경우 극히 제한적이다. 그러기에 지역의 경우 자치단체와 서로 필요에 의한 적당한 공생관계가 유지되고 있으며 지방정부에 대한 의존이 높아지고 순수하게 NGO가 추구하는 목표를 상실할 위험이 커져 시민단체의 혁신과 비판기능이 훼손될 수 있다.

시민을 비롯한 활동가들의 역량이나 자질을 높여 전문성과 활동력을 강화시키고 이기심을 배제한다면 반대를 위한 반대보다는 건설적인 대안제시나 비판이 되어 사회발전에 기여한다는 공감대가 형성될 것이다. 정부가 여론에 치우치고 일관된 원칙과 국익에 반한다면 시민사회는 폭넓은 토론을 통해 최선의 대안을 생산해내는 생산자적 입장을 견지하여야 한다.

시민단체 본연의 정체성을 유지하면서 정부의 각종 의사결정이나 정책결정과정에 참여하여 지역사회가 좀더 발전할 수 있는 기틀을 만들고 지속가능한 발전이 이루어 지도록 함께 노력해야 할 것이다.

참고문헌

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청주경실련 정책사업 및 공약이행 평가자료집

토론요지

지방분권화 시대의 지역시민운동 활성화 방안

차명제(성공회대학교 NGO대학원)

<급격한 인구 집중이 이뤄지고 있는 수도권을 중심으로>

1. 지방에서의 시민사회 활성화의 문제점

- 급격한 도시화: 이주민 급증, 원주민의 상대적 감소

- 기반시설 부족: 용인의 경우 최근 5년 사이에 70여만명으로 급증, 이에 따른 도시기반시설(문화공연장, 병원, 공원, 교통망)의 절대 부족,

- 시 행정당국의 준비와 역량부족: 농촌지역에서 도시화로의 급격한 전환, 이에 따른 행정력 부재와 이해력 부족: 시민사회와의 governance 구조 결여

- 열악한 시민사회의 환경: 주민들의 시민사회에 대한 이해 부족, 열악한 주거환경에 대한 주민 반발 고조, 이에 따른 주민 운동 활성화(미시적이고 부분적인 이슈가 중심, 통합적이고 장기적 이슈 부재, 시민의식 부재)

- 강력한 개발연대 구축: 전근대적 network인 연고주의에 기반한 공고한 원주민 중심의 개발연대 형성(핵심 세력: 지주, 시당국, 각종 위원회/하부조직: 지역 언론, 지역 교육기관)

2. 시민사회 형성을 위한 시민들의 과제

- 주민조직 활용: 주민운동, 반상회, 각종 친목회, 총선과 지방선거네 대한 적극적 관심과 참여

- 주민운동을 극복하기 위한 노력 필요

- 시 행정 당국의 문제점 시정을 위한 적극 개입

- 시 정치의 참여를 통한 governance 창출을 위한 노력

- 주민들을 상대로 개발연대의 부당성과 문제점 적극 홍보

- 장기적으로 시 정치 쇄신을 위한 구체적 계획 마련

- 지역 주민조직과 시민운동조직, 그리고 중앙 NGO와의 적절한 역할분담과 협력적 network 구성

3. 극복해야 할 과제

- 주민들의 관심과 참여를 이끌어 낼 수 있는 조직 역량 필요

- 장기적 전망과 거시적이고 통합적 사고에 기반을 둔 시민단체 설립

- 이념적 가치에 충실한 NGO 필요

- 재정문제 해결: 자치체로부터의 프로젝트 지원은 자칫 시정부에 대한 비판기능 상실 우려

- 시민사회의 적극적 정치참여로 인한 시민사회와 정치사회와의 중폭현상으로 인한 시민사회 정체성 상실 우려

- 지방의 특수 상황에 따른 다양한 시민사회 모델 창출

토론요지

지방 분권시대의 지역 시민운동 활성화 방안 모색

김도종(원광대 철학과)

1. 지역 자치를 위한 제도적 틀이 1차적이라고 본다. 이 교수님은 제도 보다 시민 참여를 높이는 것이 중요하다고 지적하며 시민참여를 높이기 위해서 시민의식을 높혀야 한다고 주장하신다. 물론 시민의식도 높아져야 하지만 제도를 적극적으로 변화시켜야만 의식의 변화를 이끌어 낼수 있다는 사실이 중요하다고 본다. 이 교수님이 제시하는 현안과 제도도 결국은 제도의 문제라고 할 수 있다.

2. 이 교수님이 제시하신 과제 가운데 □행정구역□에 관한 문제는 시민운동 차원에서도 의제화해야 한다고 본다. 이는 지방자치 실시 이전에 먼저 해결했어야 한다고 볼 수 있다. 현재 우리 나라의 행정 구역은 농업 경제 시기의 산물이고 중앙집권체제의 하부구조로 편제된 측면이 강하다. 시대의 변화와 함께 개혁이 필요한 부분이다.

3. 이와 함께 의제화해야 하는 부분은 용어를 고치는 일이다. □헌법 제8장 지방자치□의 제117조, 제118조에는 지방자치단체라고 표기하고 있는데, 지방정부로 표기해야 하지 않을까? □단체□와 □정부□의 개념상 차이가 가져다 주는 자치와 분권의 범위에 대해서는 따로 논의하지 않아도 공감대가 형성되어 있다고 할 수 있다.

4. 이 교수님은 □시민운동이 □삶의 질□향상이란 공동의 목표를 실현해 나갈 수 있어야 한다.□고 하신다. 이는 궁극적으로 실질적 민주주의를 추구하자는 말일 것이다. 실질적 민주주의는 시민 개개인의 정체성 유지와 직결되어 있는 문제이다. 어느 지역에서나 소외감이나 상실감을 느끼지 않고 살 수 있을 때 진정한 사회 통합이 이루어 지고, 진정한 상생의 사회가 가능하다고 할 것이다. 이를 위해 시민운동은 □시대의 이상□, □나라의 이상□, □지역의 이상□도 공유해야 할 필요가 있다. □이상□을 공유할 때 합의의 문화가 가능하지 않겠는가?

5. 지역적 시민운동과 전국적 시민운동을 이분법적으로 분리하는 것은 옳지 않다고 본다. 예컨대 지역에서도 통일 문제등의 과제를 소화해 내야 한다는 것이다. 지역 시민운동이 지역적 의제에만 집중해야 한다는 강박관념을 버려야 한다고 본다.

6. 엘리뜨 시민운동, 시민운동권의 □준 권력화□를 우려하는 이 교수님의 주장에 동의한다. 다른 한편으로 우리가 우려 할 수 있는 것은 시민 참여를 유도한다는 것이 주민들의 이기심을 반영하는 방향으로 흐를 수도 있다는 것이다. 이것은 비효율로 직결된다고 본다.(*옛날 철도 증후군) 이를 극복하기 위해 □시민운동의 모든 것□에 대해 학교교육, 사회교육에서 학습하는 과정도 필요하다고 본다. 다른 한편으로 □전자그물□시대의 전자민주주의 방식은 대중 참여를 이끌어 내는 가장 직접적인 방식이라고 할 수 있다.

토론요지

지방 분권시대의 지역 시민운동 활성화 방안 모색

김성국(부산대 사회학과 교수)

지역시민운동의 세계화와 급진화

발표자는 현 단계 한국 (지역)시민운동의 과제를 정확하게 파악하여 매우 설득력 있는 활성화 방안을 구체적으로 제시한다. 그러므로 토론자는 전환기를 맞이하는  한국 (지역)시민운동의 새로운 방향모색이라는 다소 거창한 관점에서 아래의 두 가지 보완적 쟁점을 제기해 보고자 한다.

1) 지역운동의 세계화

지방분권은 기존의 중앙집권적 국가주의를 극복하여 직접민주주의 혹은 실질적 민주주의로 나아가는 역사적 과정이다. 한국에서 논의되는 지방분권의 방향이 단순하게 중앙권력의 나눠먹기로 귀결되는 것을 막기 위해서는 주민참여, 시민자치, 그리고 지역공동체 형성이라는 목표에 대한 철저한 역사적 인식이 필요하다. 이를 위해 지역운동은 특정 국가 내의 지역이라는 자기 제한적 경계와 조건을 뛰어넘어 세계시민사회 혹은 전 지구적 시민사회와 더불어 사고하고 실천하는 자기 확대적 연대운동을 전개해야만 한다.

더 이상 지역운동이 중앙/서울에 종속되거나 의존해서는 안 된다. 이제 세계라는 넓은 무대로 나아가 더 큰 시야와 더 다양한 관점을 확보하여 우리의 소박한 □촌 티□를 더욱 단단하지만 □순수하고, 따뜻한 사해동포주의□로 고양시킬 때이다. 남을 보면서 내 자신을 되돌아 볼 수 있을 것이다. 가까운 동아시아로부터 우리의 동지들을 찾아 서로 도와가며 세상을 아름답게 만들어보자.

2) 지역운동의 급진화

최근 한국사회에서는 과거 민주화 운동세력의 제도정치 장악 그리고 협치주의(Governance)에 대한 무차별적 선호로 인하여 시민운동의 제도화 혹은 타협주의 성향이 지나칠 정도로 강화되고 있다. 물론 이러한 방향전환은 기존의 일방적 비판주의에 대한 반성으로서 선택적 비판과 협조라는 보다 유연한 실천방식을 의미할 수 있다.

그러나 한국사회는 여전히 막강한 국가권력 및 기득권세력에 의해 지배받고 있으며, 언론의 권력도구화도 걱정스런 수준이다.

그러므로 지역시민운동은 지배권력과 지배세력에 대한 비판과 저항 그리고 대안 제시라는 시민운동의 초발심 혹은 근본으로 돌아가는 재급진주의화(re-radicalization)를 진지하게 모색해야 할 시점이라고 생각한다. 각종 권력에 의한 지역민의 우민화가 지역개발이라는 달콤한 청사진 속에 가려있음을 우리는 괴롭지만 지적하는 용기와 신념을 가져야 할 것이다. 운동산업(movement industry)과 운동권력(movemnet power)이 득세하는 이 시대에서도 사회운동의 창조적 파괴정신을 간직하려는 운동이 필요하다. 신사회운동도 더 이상 새롭지 않다는 비판에 경청하면서 대안사회, 즉, 새로운 사회를 추구하는 보다 급진적 운동노선을 검토해 보자. 물론, 생각은 급진적이지만, 실천은 점진적일 수 있다.